PPP如潮而至
三十年历程折射政府转变项目补贴首次纳入预算管理，企业能否真实受益引关注

PPP如潮而至三十年历程折射政府转变项目补贴首次纳入预算管理，企业能否真实受益引关注

CNS供图

PPP模式正成为当前地方政府缓解融资饥渴，纾解债务负担的倚靠之一。

统计数据显示，经过多年的发展，我国广义上的PPP项目已达8000个左右。然而，由于缺乏操作规范，在实践过程中很多项目惨遭搁浅。有专家预估，若按照规范的模式标准来衡量，真正意义上的PPP项目不足100个。

12月4日，财政部连发两通知，为规范运用PPP模式、保证项目质量定下基调。

PPP推广大热

PPP模式，其要义是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

“最近我们连续参加了好几个PPP项目推介会，政府这次一下子推出几百亿的试点项目，热情很高。”湖南省一家土建承包公司负责人告诉《中国企业报》记者。

据了解，湖南省长沙县在全省范围内率先推出首个采用“公私合营”模式的县域“项目集群”，发布PPP示范项目21个，包括8个片区开发类子项目和13个公共服务及基础设施类子项目，涉及资金达408亿元，其中5个项目成功签订合作意向书，签约金额为146亿元。

事实上，自2014年9月24日财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，决定扩大PPP项目示范之后，全国如湖南、陕西、重庆、浙江和广东等众多省市纷纷推出规模庞大的示范项目，涉及供水供气、污水处理、道路交通和保障房等多个领域，计划投融资规模达数千亿元。

财政部连发通知

国内最早从事PPP项目咨询的首创财富资产管理有限公司高级投资经理常远对《中国企业报》记者表示，事实上，PPP模式并非新鲜事物，从上世纪80年代中期开始，民间资本就已经开始参与高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。

但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。

“过去数十年，地方政府大包大揽的基建项目无论是投资收益还是运营效率均比较低下。而很多PPP项目在推进过程中，由于合同条款约定及社会资本投资回报率要求等问题无法解决，使得项目进展困难甚至无法开展。”常远表示。

正是有了前车之鉴，9月份财政部发文要求地方政府认真做好项目评估论证，细化完善项目合同文本，同时要合理分配项目风险。

12月4日，财政部连发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（以下简称“112号文件”）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（以下简称“操作指南”）两份文件，为规范运用PPP模式，保证项目质量定下基调。

“细致分析两份文件，112号文件主要确定了30个PPP示范项目，不难看出，财政部对于PPP项目的指导没有全面放权，30个项目作为标杆被树立，意味着其他PPP项目需要按步骤经各省级财政部门报审，地方没有完全的主导权；另一方面，112号文件明确了PPP类项目应当综合考虑项目风险等因素合理确定社会资本的收益水平，并通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使社会资本获得长期稳定收益。”常远表示。

对于备受关注的PPP项目财政补贴问题，“操作指南”要求地方开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

“目前市场已经采用的PPP项目运作模式，一般会加入财政补贴作为兜底。”常远表示，但PPP项目纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行尚属首次。

创设回报补偿机制

财政部财科所相关专家表示，PPP项目的周期一般较长，风险较高，民营资本可能不太愿意进来，这有可能会出现政府一厢情愿的情况。

“政府人士一谈起PPP，最在乎的是参与其中的社会资本能提供多少融资，企业则更关心这些项目能够带来多大投资收益，双方的出发点似乎不在一个频率上。”北京云杉科技发展有限公司执行董事刘旭昌对《中国企业报》记者表示。

对此，专家指出，由于PPP模式比较复杂，涉及多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立行之有效的保障机制。

“从国内此前各领域的实践经历来看，公共服务领域引入社会资本后，政府的财政支付方式会发生变化，这个过程可能会触及相关方利益，需要冲破种种阻碍，或者达到某种妥协，最终要达到平衡状态并非易事。”北京大学政府管理学院教授周志忍称。

在常远看来，对于政府来说，当前最紧迫的任务是，要创设多渠道完善投资回报补偿机制，同时营造公平透明的政策环境。

“例如需明确政府在购买公共服务中的责任意识，制定详尽的公共服务产品质量标准，完善招投标程序，健全社会力量参与及退出的科学机制等。公共服务的利益相关方中，政府始终处于主动地位，需要政府树立契约精神，而这一点也事关政府职能的转变。”常远表示。