预算法修改：关键在于约束权力

预算法修改：关键在于约束权力

《预算法》修订第三次草案终于在2014年4月21日—24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议上现身。这部涉及国家公共财政汲取途径以及更为重要的是国库支出的制度化、规范化的宪法性法律，其修改可谓牵一发而动全身。在宏观经济走向不明、经济结构总体框架调整尚未到位、政治民主发展的上下合围形状渐次展开的大背景中，从制度化、规范化、宪法化的角度来审视本次预算法修改，尤其是对当前民间期望颇高、讨论热度歧高不下的地方政府举债问题的深入探究，也必将是对当前中国政治社会诸多政经问题解套的一个最佳切入口。

众所周知，当代中国正处于剧烈转型时期，大量公共财政的汲取正是有效应对中国社会多元并杂的总体格局下国家公共职能支撑的有效渠道。吸纳公共财税收入业已不再是国家建设所必须克服的难题，但与此同时，所汲取的巨额公共财政如何有效分配到那些当务之急的公共事务上去，则是一个艰难任务。不仅如此，在当代中国的总体财政体系建构中，条块化的财政预算方式，已经成为割裂中国经济一体化、市场一体化最大的不安定因素。比这更值得警觉的是，地方政府为了推动当地经济的发展，尤其是在官员政治绩效考核与地方经济发展的速率进行简单粗暴的挂钩之后，由于无法获得有效的中央财政转移支持，也由于中央和地方在事务执行、权力分配、责任承担等方面所存在的巨大接缝空间，地方政府举债发展当地经济的粗放式增长法则并不鲜见。而在经济高速发展的大潮退去，在经济增长格局的时空大挪移催逼下，举债发展地方经济已经成为了一颗随时引爆的炸弹。尽管中央政府并非没有注意到这个问题，自上而下的立体式监管和权力问责机制也并非没有建立，但由于灯塔效应，要将地方政府的每一个违法举债行为全部尽收眼底，也是一桩不容易完成的事情。

如果无法根本性地避免地方政府举债，那么，将这样一种在经济实践中普遍存在的现象予以法律认可倒也不失为一个行之有效的解决途径。但问题在于，作为公共财政预算的构成部分的地方政府举债，其所牵涉者，不仅仅是作为举债者的地方政府和作为债权人的银行等金融机构，更为关键的是，地方政治治理中的主体，地方人民的地位不明确，才是真正的隐患所在。

长期以来，地方政府的政治治理逻辑是一种向上负责型治理，地方政府只需要向上一级机构以及中央政府负责即可。这种政治事权向上不断收缩和集中的安排，也使得地方政府在公共预决算方面，仅以某种年度计划和规划作为制定相关预决算的基础。但地方治理的重要性并不在于单纯地完成某种自上而下的指标，而应当是以地方的治理主体之需求为其依归。就以预算法修改草案所涉地方债务的具体条规为例，无论是举债主体，还是举债方式、用途和偿债资金，甚或是债务规模和管理方式，都是以中央政府所规定限度为合法性与否的重要标志。在技术层面上来说，地方政府资产负债表、地方政府债券评级和信息披露的缺失是一大不足。

但比这更为重要的就是，这种举债模式背后所存在的自上而下的行政监控型举债制度安排，既有悖于政府举债本身的市场行为逻辑，因此也突破了市场约束型的地方政府举债监管机制的基本逻辑，与此同时，它还存在着权力向上集中而令监管者呈现视角盲区的固有弊病。当地方政府为了弥补地方建设资金不足而以地方权益为抵押对象进行借款的时候，凡举债事由、债务所获资金之去处等问题，完全以一种语焉不详的方式而呈现出来。作为真正的受损主体，地方民众反而无权过问此事。不难想见，在此一惯性做法面前，地方政府优化地方公共财政预决算的制度化方案，会有多大程度上的改进。当权力只需要向更高的权力负责，而不是与此同时也向权利负责的时候，预算法的修改以及其所要追求的宏观目标是否能如愿获致，则不得不打上一个重重的问号。