国有资产改革的方向

国有资产改革的方向

2008年，为了抵御国际经济危机的影响，中央政府出台4万亿元刺激经济措施，地方政府投资18万亿元，银行贷款7万多亿元，比2008年增加了一倍。各级政府投资都成为“国有资产”，引起了各方面的注意，特别是某些知识分子的不安。

在中国的确有这样的思潮：国有企业是共产党执政的基础，是国家能够直接支配的宏观调控力量。在这样的思路下，“国进民退”可能由临时的反危机措施演变为长期状态。

党的十七届四中全会通过的关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的《决定》中指出：要“划清社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度同私有化和单一公有制的界限”。目前的争论说明，需要继续探求未来社会主义基本政治经济制度。

关于“所有制”的争论，理论界左翼划不清“公有制”和“国有制”的界限，把国有制当成是公有制的最高形式，他们一贯不提马克思肯定股份制，“社会所有制”是公有制最高形式的论断。不能把公有制和市场经济结合起来，目的是恢复计划经济下的单一国有制度，这是一种反对改革开放的空想，在腐败条件下只能延缓国有企业改革。因此，坚持国有企业（央企以及各级省市直属企业）退出竞争性领域的原则不能变。

理论界右翼认为私有制效率最高，主张全盘推行私有化。比较公平一点的主张把国有资产分给全体人民，有些人则赤裸裸地鼓吹把国有资产无偿送给那些掌握权力的人。这种以权力瓜分的退出方法是坚决不能接受的，如果这样做了，必将引起天下大乱，不仅人民会反对，在权力体系内部也将由于利益分配不均而分崩离析。

我不赞成目前搞政治集权和经济国有化的思潮，实际上很难控制国有企业演化成权力资本垄断集团。所谓“国退民进”，实际就是央企带动的多种经营。应果断退出，或与原企业和行政主管脱钩，像若干年前军队经商一样。

我也不赞成新自由主义的“私有化”，在中国目前环境下，搞私有化实际是权力资本化，大部分国有资产会流入权力阶层和国际资本的个人腰包，与长期以来的“流失”不同，私有化的核心是公开的，按照权力体系的瓜分，而且将获得正式的合法性。

这样，必将导致进一步的权力扩张和再瓜分，瓜分的对象将从国有资产扩大到全体人民的个人资产。最近出现的极“左”思潮也很危险，主张以群众运动的方式，对私有财产进行再分配。两种方法都会引起中国大乱。

因此，我们急需对我国基本经济制度、宏观调控机制和国有企业改革，进行全面的总结和理论创新。

第一，从法律层面给“国有企业”定义。

国有企业应严格定义为中央直属企业。一级政府主体应绝对控股在50%以上。如几个国有企业股东都有相对控股权，就很难定义为“国有”，几个股东分属不同政府主体，其利益就不是公共目的而是市场利润，和私人股东没有本质的区别了。

由地方政府投资，控制全部或者相对多数股份的企业，应该称为“市属，省属，县属”公营企业，不能称为“国有企业”。这类投资应该局限于地方性自然垄断行业，公共设施等方面，目的不是赢利，而是调节和保障市场经济运行，其价格和经营由人代会监督，政府部门管理。

第二，确定国企应存在的领域：首先是自然垄断、市场失灵的领域。目标应该是公共利益，不应该进入市场与民争利。政府对这个领域的企业（即使是把股权卖给私人企业）都应有严格的控制，补贴其合理的亏损，由各级人民代表大会和社会舆论监督。

其次是参加国际竞争的战略产业，如航空航天等。在国内可能有垄断，在国际上就没有垄断。这垄断是合理的，如波音和空客形成国际垄断格局。中国飞机制造厂太多太小，属于过度竞争。涉及国家安全和国际竞争的大产业，不受国内反垄断法限制。

摒弃前30年以来各种把国有企业混同于其他性质企业，一起到市场中间去赚钱的“国有企业改革理论”。国有企业应退出竞争市场，大大缩小其范围。国企不应以赢利为目的，主要任务是保障市场竞争，维护国家安全，参与国际竞争，加强社会服务，亏损由国家财政补贴。

第三，尽快通过《国有资产法》，清查国有资产流失。对于利用非法手段侵吞国有资产的，坚决予以处罚，要求他们彻底退赔。追溯期可以定在1995年。

目前国家投资是为了克服金融危机的一种临时性措施，只提高了国有总资产，没有提高净资产，因为负债也增加了。依靠发行国债和银行信贷形成的国有资产，必须在经济恢复以后，以各种形式返还，包括还国债、还贷款、卖股份。中国不应该搞“国有化运动”，也不应该搞私有化运动，更不能允许搞权力资本化。

第四，全面进行理论创新，真正解决国家基本经济制度问题。坚持社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，同私有化和单一国有制划清界限，理论建设的要点是：把意识形态概念与法律概念区分开来。

公有制和私有制的争论，是意识形态斗争，政治合法性之争。必须坚持社会主义公有制，无论是计划经济时期的单一国有制，还是市场经济时期公有制为主体，都是正确的。

公有财产神圣不可侵犯是可以讲的，不应从宪法中去掉。神圣意味着不可追究来源，这是政治概念，不是法律和经济概念。最初的公有制是革命胜利后建立的单一国有制，没收三座大山财产形成的，神圣不可侵犯指革命和国家合法性，在政治和宪法意义上，公有制高于私有制是没有问题的。

在市场经济的法律意义上讲，公私经济主体应平等交易。

区分所有制的政治意义和法律经济意义，就可以把“左与右”的斗争化解，这种理论斗争在政治上有意义，在法律经济层面上没有意义，是实践中的假问题。

在法律层面讲，要区别中国与西方“公有制”概念的不同。

西方只把全部向社会开放的单位称为“公有”，如公园、公共设施。其他大部分单位，只向自己内部成员开放的，都称为“私有”，如一个单位的礼堂、工会的俱乐部等。在中国，这些单位和设施大部分是事业单位的财产，是称为公有财产的，也作为国有资产来对待的。

公有制不等于国有制。在中国传统社会主义概念中，把国有制看成是公有制的最高形式，“维护公有制”实际上只是维护国有，把其他各种公有制形式与私有制等同，漠不关心。

公有制为主体，在计划经济时期是以国有制为主体，在市场经济条件下已演变为以股份公司为主体。股份公司，应该属于公有制的形式之一：马克思讲过的社会所有制。

第五，公有制的最高形式是社会所有制，应该把国有制向社会所有转化。

在宪法中确立“社会所有制”的法律地位，包括各种基金、股份公司等，都是社会所有制。如果把社会所有制作为公有制的主要形式，那么坚持公有制为主体，就不再是以国有企业为主体。这就可以在理论上超越左右翼，在实践上走出一条社会主义市场经济下公有制的新路来。

最大的国有资产改革，是把大部分上市公司的国有股划归社会保障基金，为全体人民包括农民建立社会保障。这样可以刺激股市大涨，保障创业板和其他公司的上市成功；产生财富效应，大大提高国内消费。

把大部分国有股直接转化为社会保障基金，不是把国有财产私有化，而是把国有制向更加高级的公有制改进。基金是社会所有制，不是私有制。这是一次巨大的社会改革，是向全体人民的一次大补偿，保障了改革的公平性。

国有财产的建立，除去没收三座大山的财产之外，就是计划经济时期政府财政投资形成的，全体人民为此付出了巨大代价。农村里的工农业剪刀差，城市里的低工资，不仅把全体人民的全部剩余劳动集中到国家财政，也把大部分必要劳动集中到国家财政，因此那个时期由财政投资形成的国家财产，大部分不能算作是国有财产。这不仅是政治概念，而是货真价实的经济概念。由全体人民必要劳动形成的那一部分国有资产，应直接返还给人民群众。这不是私有化，不能用前苏联每人平分股票的办法，应该变为社保基金，为全体人民提供社会保障，这是社会主义性质的社会所有制，是公有制的最高形式，马克思在共产党宣言里面明确讲过的。

目前有人借共同富裕之机，鼓吹把社会财富以“强化国有制”名义，以权力集中起来是错误。市场经济条件下，很可能出现政治垄断势力，以国有制名义控制极大社会财富，然后以各种形式侵吞国家财产的事情。防止国有财产流失，主要方法是缩小国有制范围，大部分不可能依靠监管。涉及竞争性市场，监管很难有效。国有制搞大了必定难于管理，权力干预市场，破坏公平竞争，降低经济运行效率，以国有制外壳包藏权力与资本，既得利益垄断集团不仅会瓜分国有资产，也会通过国有资产流失瓜分个人财产。极左和极右是一致的，都导致权力资本瓜分国家和人民财产的恶果。

第六，国家以非股权控制逐步取代股权控制，发展“国家战略产业”。

国家所有制，可以在国际竞争领域中存在，这就是国家战略产业。目前战略产业大部分以国家控股为主，只有国家力量才能举办，涉及国防、安全、基础科学、战略储备和国际竞争的骨干产业和基础产业，包括核、航空、航天、武器等。

但国家控制的方式应改进，以非股权控制逐步代替股权控制。如安全立法，技术控制，加工订货，国家采购和补贴，逐步减少国家股权，加强立法，实行经济民主化。

战略产业概念，是能够超越左右争论的。第一，超越了公有与私有之争。第二，超越了军工与民用之争。第三，超越了民族与外资之争。中国未来的发展，需要在理论上超越左右，包括在国有企业的改革与出路方面，也应该超越左右。这应该成为我们讨论问题的基本原则。

（作者系中国政法大学教授）