国外循环经济发展： 用法律支撑产业巨变

目前，发展循环经济已成为实现我国经济社会可持续发展的重要战略选择。自20世纪90年代以来，德国、日本、美国等发达国家便陆续出台一系列政策推动循环经济的发展，并已取得一定的成果，这或可为我国循环经济的发展提供参考样本。

一套成熟的法律体系

中国再生资源开发有限责任公司董事长管爱国告诉《中国企业报》记者，“在循环经济发展较好的德国、日本等国家，都有一套很成熟的法律体系，而我们国家大多是政策。另外，德国、日本在这方面做得非常精细，几乎每一个部分都做到了循环利用。”

德国是世界上最早发展循环经济的国家之一，其立法模式为单个行业法立法模式，包括法律、条例、指南三个层面。为处理生产过程中所产生的废物，德国在1972年制定实施了《废弃物处理法》。但业内有一种声音，“这部法律虽有循环经济的意味，但仍然属于解决污染问题的最低级方式。”德国真正体现出循环经济思路，按从资源—产品—资源三步走的法律是1991年制定的《包装条例》。随后，1992年通过《限制废车条例》，逐步建立了完善的法律体系。在1994年9月《循环经济和废物处置法》中又具体规定了循环经济发展的3R原则（减量、再生和循环），把这种循环经济思想从商品包装扩展到社会相关领域。该法严格规定了经济活动中各种行为主体（生产者、销售者、使用者）的责任，不仅在生产环节中进行回收利用，还扩大到了消费和使用环节。经三次修改，1996年，德国还制定了《循环经济和废弃物管理法》。

从社会经济生产到消费领域，德国已形成一个条款严密、结构完善的循环经济法律体系，这迥异于我国的循环经济法律体系。

“大中小”一体的精细立法

在立法体系上同样“精细”的还有日本。管爱国对记者表示，“日本有一整套法律体系，‘大法’下面有‘中法’，‘中法’下面还有‘小法’，关于包装物品部分有一个具体的法律，而我们国家是一部法律都涵盖了。”

日本采取自上而下的立法方式，分基本法、综合法、专项法三个层面，立法体系中处于统率地位的《制定循环型社会形成推进基本法》包括《环境基本法》《建立循环型社会基本法》，在此基础上还建立两部综合法：《废弃物处理法》《资源有效利用促进法》。日本还在综合法的框架下制定各种专项法律法规，包括：《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》《容器和包装物的分类收集与循环法》《专门再利用法》《建筑材料循环法》《绿色采购法》《化学物质排出管理促进法》《特种家用机器循环法》等。此外，日本还颁布了单行专项法，如2002年的《车辆再生法》等。

混合立法模式的采用

美国采取的是混合立法模式。针对促进废物重复利用，美国早在1976年通过了《资源保护和回收法》。而一直以来在美国社会中倡导的“污染预防”，实际也与循环经济大同小异。美国还就“污染预防”的实施和贯彻在1990年通过的《污染预防法》中做出了明确的规范。以这两部法律为典型，美国一半以上的州先后制定了与资源循环利用有关的法规，但美国没有全国性的循环经济法规。而我国大多是颁布全国性的法律。如贵阳市结合自身实际制定了我国第一部地方循环经济法规。

值得一提的是，我国于2003年施行了《中华人民共和国清洁生产促进法》。世界上大多循环经济立法是事后处理法，但这部法律是我国第一部以预防为目的的事前防范、清洁生产的法律。

重要工具之一的税法

在整个法律体系中，税法是芬兰、德国等国家发展循环经济的重要工具之一。目前德国已开始征收生态税，除风能、太阳能等可再生资源外，其他能源都要征收生态税，间接产品也不例外，以此鼓励使用可再生能源。部分国家征收新材料税，目的是减少厂家对新材料的使用，在生产源头减少资源的使用。

在减税退税政策方面，美国对购买回收再生资源及污染防治型设备的企业可减税（销售税）10%。日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年限内，除普遍退税外，还按价格的14%进行特别退税。对废纸脱墨处理装置、铝再生制造设备、空瓶洗净装置等，日本除实行特别退税外，还可退还3年的固定资产税。德国收取污水治理费，居民用水中含有污水治理费，德国市民用水每立方米为7.5马克，其中2.5马克归饮水公司，5马克归废水处理公司。

再生资源回收的产业价值

再生资源的回收利用可作为产业大力发展。据悉，世界上发达国家的再生资源回收总值已达到2500亿美元/年，并且以每年15％—20％的速度增长。全世界钢产量的45％、铜产量的62％、铝产量的22％、铅产量的22％、锌产量的30％、纸制品产量的35％都来自再生资源的回收利用。再生资源的回收利用能节约自然资源、遏制垃圾泛滥的效果，并且，利用再生资源要比利用天然原料消耗生产能耗低，产生的污染物排放少。

截至2015年底，中国再生资源回收企业有5000多家，回收网点16万个。统计数据显示，2015年我国再生资源产业总产值达到1.8万亿元，占环保产业总产值约40%，但是总体回收率仍然较低。随着相关产业政策和一系列措施的出台，再生资源产业将继续稳定发展，对照发达国家再生资源占国家GDP比例以及国家再生资源回收规划，保守估计“十三五”末期年产值将达到2.7万亿元，年均复合增长率约9%。

中国需健全相关法律体系

迄今为止，我国已颁布《中华人民共和国清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》《可再生能源法》《节约能源法》等法律，虽然立法历程在不断前进，但是涉及的方面还是过于宏观，不乏具体细则难以落地的现象。

我国于2009年1月1日起开始实行总纲式的《中华人民共和国循环经济促进法》，这是我国循环经济立法发展过程中重要的一步，标志着我国循环经济立法已有一定水平。但是通过与国外发达国家立法的比较，这部具有宪法意义的法律就显得过于原则性、规范性，不够具体和细化。

管爱国表示，“发达国家在循环经济上一般采用自上而下的方式，说自上而下一般是指法律体系，我们国家更喜欢用政策去解决问题，国外只用法律体系去解决。很多投资人不敢进入循环经济行业也是因为行业不稳定，法律体系是轻易无法改变的，但政策是可以变的，政策一般是救急，法律比较持久，中国要发展循环经济，法律体系一定要更加健全。”

他同时提到，“目前，我们国家的循环经济还是起步阶段，很多人称已发展到一定程度，我并不这样认为。公众仍需要加强循环经济的意识。企业还在探索发展循环经济的过程中，循环经济是有不同层次的，我们国家的循环经济还是个小循环，没有到中循环，也不是大循环，目前我们总是简单理解、用粗略的发展方式去对待循环经济是不正确的。”