探寻国资监督成本的边界

探寻国资监督成本的边界

正视国资监督成本的要义在于，如何找到合理的监督边界，而并不是监督机构设置越多，监管就有效，相应的是成本反而越高，且可能由于互相推脱职责，导致监督效果不佳。

业内人士指出，监督是有成本的，在全球经济运行下滑的背景下，对国有企业监督成本较高的问题显得比较突出。

上半年数据显示，全国国有及国有控股企业营业总收入、应缴税费同比仍保持增长，但成本费用增幅高于收入增幅，实现利润持续下降，1至6月同比下降11．6％。其中，中央企业累计实现利润总额6952．1亿元，同比下降10．4％。

几乎同时公布的是，中央本级去年“三公经费”财政拨款决算支出93.64亿元。专家分析指出，三公支出最迫切的是要加强制度化建设，界定三公支出的标准和使用范围，同时要加强人大、审计、财政乃至媒体对三公使用的监督，对于违规者必须问责。“三公支出”与国资监管的本质殊途同归。

诚然，经济活动中是没有绝对信任的，失去监督必然产生腐败。追溯到1998年，国务院选调了一批稽查特派员，派入国有重点大型企业，监督检查其财务状况、经营管理情况和国有资产保值增值情况，这正是外派监事会制度的前身。国资委成立时，中央企业在重组改制、产权转让等活动中存在着危及国资安全及影响发展的重大问题，为此对所属中央企业进行有效监督。

然而，国资监管体系对国有企业的监督，采取的是由纪委牵头，监事会、监察、巡视、审计等部门参加的监督工作协调性机构或联席会议制度，并与出资人监督、企业外部监督结合，形成内外结合、全方位、全过程的“多位一体”大监督格局。

问题的关键是，如此庞大的监督体系，机构功能定位是不是十分准确？会不会造成多头监督、多形式监督？如何科学地考虑监督成本？国资监督成本的边界在哪里？如何才能做到优势互补、资源共享？

目前来看，最主要的问题是监督国有企业的组织成本过大。政府组织了很多监督机构来监管国企的资产运营，如监事会、审计、纪检监察、税务、工商等。其中，主要的监督力量是由国务院国有资产监督管理机构代表国务院派出监事会。监事会依法对所出资企业财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。

众所周知，要保持一个经济组织正常健康有效运转，就必须支付一定的成本。但不计成本的监督是一种浪费，不利于国民利益。与政府自己监督自己相比，构建外部监督如政府的收入和开支进行公示、新闻舆论对政府的行为进行监督等，监督成本则可以大大降低，效力也会显著提高。

按照经济学的解释，事务分散，则规模小、分摊成本高昂，并且专业化程度和效率低，经济上不合算。在现有的基础上，当前的监察机构很多，监督成本很高，监督质量并不理想。

业内专家建议如果把监督事务集中起来，委托给一个专门的机构从事，进而规模化和专业化地进行工作，则可降低需要分摊的各种成本，提高公务活动的效率，专业化可以节约成本。从经济学角度设想是否可以考虑，将对央企的监督工作集中到一个机构或部门，以此来减少监督者和被监督者的成本。

按照现行条例规定，监事会对央企的监督检查是以查账为主，这与企业年度审计重复，导致有限的监督资源的浪费，加上监事会人员力量有限，实际操作中，只能采取“抽查”的方式，潜在的监督风险很大。

可以借鉴国外一些有益的做法，如英国以其发达的社会监督机制，主要通过中介机构的审计对国有企业的财务进行监督，而法国监督的许多做法虽与我国的外派监事会相似，但也有所区别，如通常情形下法国监察员不亲自查账，而是聘请社会审计机构。由于这些国家拥有权威的会计师事务所，审计结果和报告具有可靠性和独立性。

相关人士表示，对国企监管采取“一竿子到底”的监管办法将带来巨大的管理成本，从长远来看，推动央企整体上市，接受市场监督，才是更有效的手段。

但这并不意味着政府在市场经济下对企业的监管可以放松，而是政府对企业可以实行间接管理，其监督则主要通过股东大会和监事会来实现，在法律约束下规范企业行为、监管国有资产，形成市场制衡的政府监管体制。

尤为关键的是完善公司治理结构，形成企业内部的有效监督。大多数国家的国有企业和国有控股公司普遍采用了股份制的形式，德国、法国等国基本上是通过有效的公司内部治理来实现对国有资产监管。国家依法向企业派出董事会、监事会组成人员，派出人员依法对企业履行各项管理职责，对股东履行各项义务。

中央企业应参照及学习国际化公司治理的发展趋势，加快公司制股份制改革，积极引入外部董事或独立董事制度，规范董事会运作，形成健全的公司治理结构和监督体系，不断提高公司治理结构的有效性，实现企业的持续长远发展。

因而国有企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度，按照规定定期向国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。

此外，完善企业监督体制机制，降低监督成本，亦可强化对权力运行的约束。对于散见在不同部门中同一性质或类型的监督进行合并，或由一个专门的机构来从事，使其规模化，降低分摊成本，并提高专业化的程度，提高监督效率。

从更深层次的角度来说，国资委在有效监管国有资产的同时，对监督资源应进行整合，协调好国有资产监管机构与国家行政、司法、审计等部门的关系，尽量避免重复监管或监管真空，从而提高整体监管效率，实现国有资产保值增值。