架构经营性国企体系

架构经营性国企体系

中国在改革实践中探索出改革国企的道路是“产权明晰、责任分明、政企分开、科学管理”，其间的要害是“产权明晰、政企分开”。一般来讲，这主要针对广大经营性国企而言。

两类不同性质的国企

中国有两大类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企。

一是提供公共产品与公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的“公共服务型”职能。

它们有以下特性：（1）它的经营具有公共性和公益性，是为了满足公众的经济生活、文化生活、社会生活和公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；（2）它的经营是非营利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的；它们不宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、保障房和廉租房等）。

有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企、外企和经营性国企参与，由政府确保其合理利润，向公众提供，只能作非营利性、公益性甚至福利性经营。这类国企应是各级政府所有制的国企，它贯彻的是“公共服务型”职能。这类国企靠政府财政补贴，归政府所有，自然谈不上“政企分开”。

二是属于经营性或竞争性行业的国企。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能。有以下特性：（1）它们是经营性和营利性的，以赢利为经营目的；（2）它们自主经营、自负盈亏、有着内在的“成本—收益（Cost-Revenue）”经济原则的硬性约束。这类经营性国企的营运原则，跟前一类依赖财政补助的、提供公共产品的国企完全不同，我把前一类国企称之为“财政账户项目”类国企，把经营性国企称之为“资本账户项目”类国企。为了确保这类国企的“自主经营”权，必须贯彻“政企分开”，维护企业“产权明晰”，实行股份制改革，建立有效的公司治理结构，使公有制基础上的经营性国企能融入市场经济所必需的微观基础。所以，“政企分开”是经营性国企改革的关键所在。

“政企分开”讲了多年，也成立了国资委，但政府仍是经营性国企的投资人，国资委受政府之托成为政府的一个部门，“藕似断，丝更缠绵”。问题是，经营性国企要贯彻“政企分开”原则，就必须从政府所有制中解脱出来。要重塑国资委，将它定性定位为经营性国有资产委员会，独立于政府之外直属各级“人大”，作为国有经济实体的体制载体。新型国资委只对各级“人大”负责，这一来，凡属提供公共产品、公共服务的非营利、福利性、政策性国企为各级政府所有、靠政府财政支持；凡属经营性竞争性国企均属各级“人大”授权的“国资委”所有，靠自主经营，摆脱“政府所有制’”的羁绊。两类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企，便有了明确的分野。

三层次架构塑造经营性国企体系

至于如何在政府之外设置一个作为经济实体的国家载体，成立一个经营性国有企业体系，笔者早在上世纪80年代末曾提出过三种初步设想，后来也有进一步阐述：（1）由人民权力机构即各级“人大”授权给专门机构（如国资委）来统辖经营性竞争性国有企业，实际上是作为在政治实体的政府之外确立一个作为经济实体的国家载体，这类国企不是政府所有，但接受政府监督；（2）超越政府各部门之外建立一个由国有资产（经营性）管理委员会—国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构—国有企业三层次管理、营运体系，实际上是利用国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构，在国资委和国有企业之间建立一道“防火墙”，确保“政企分开”，同时也贯彻“所有权与经营权分离”原则；（3）由国家或国家支配的各种公共基金（如社保基金、共同基金、保险基金、投资基金、科研基金等）成为国企的主要投资者（即控股者），实则把国有企业从政府所有制转为“社会所有制”（或基金所有制）———一种新形式的公有制。

以上三种形式，可以任选一项，也可同时采用，公有制可以有多种形式。还提一点，国有经营性金融资产，有其一定特殊性，可以分别设立国有经营性实业资产管理委员会和国有经营性金融资产管理委员会，由国有资产（经营性）管理委员会统辖，或分别直属“人大”管辖（此问题须另做专门研究）。

在新型国有经营性资产管理、营运体系中，要确保企业产权明晰与自主经营。为此，政府或“新国资委”均无权“调拨”国企或国资委的资金，如需企业资助，可通过公开发行地方公债。经营性国企将和私人企业、外资一样，只给政府缴纳应缴的各种税收，确保国企和私企、外企平等处于同一起跑线上公平竞争。至于利润如何分配，应由国企董事会决定，主要用于开发新技术、新产品、产业升级和股东红利，无须“上缴利润”（跟2007年前一样）。可是2007年后要求国企（央企）上缴利润给财政，不言而喻，国企（央企）若亏损，则应由财政补贴，这么一来，国企便不是“自主经营”而是躺在财政身上，贯彻的依然是“政府所有制”，跟计划经济下政企不分的国企差不多，扼杀了国企的自主性、竞争性及创新精神。

至于经营性领域内国企（央企）凭恃特殊垄断地位而获取巨额垄断利润，可征收高额垄断税（税率可高达100%），由政府财税部门收取用于公共开支，可谓“取之于民，用之于民”，不容国企（央企）或国资委坐享垄断利润。

各地国资委可根据政府规划，经当地“人大”审议通过，可投资兴办新兴产业，但须经过听证会、咨询会等民主程序进行。此外，央企和地企应相互尊重产权，可相互参股，应鼓励国企做大做强，应允许效益突出的地方国企控股央企；也应鼓励私企做大做强，控股或兼并经营性国企。