市场主导：引领政企关系新平衡

市场主导：引领政企关系新平衡

王利博制图

100多年前德国奔驰之父卡尔·本茨的训词“与政府修好是本公司最大的公共关系”在今天仍然是不少企业的座右铭。

万向集团董事局主席鲁冠球的一席话“改革越深化，企业家的地位肯定是越来越高，但不能超过当官的地位，要摆正自己的位置，保持安全距离，一定要听党的话。”微博一夜之间转载过万，从另一侧面说明众人对类似关系的关注。

追根溯源，政企关系仍是一曲不对称的摇摆旋律。

政企关系30年

改革开放的30多年，也是政企关系演变的30多年。

传统计划经济体制下，政府直接管理企业。政府全面占有企业的人财物，通过行政命令和计划指令对市场和销售的各个环节实施直接管理。这种体制下，企业完全是政府的附属，权力直接干预经济。这样做的结果直接导致了计划的僵化和经济活力的缺失。

改革开放后，到1993年十四大正式明确建设社会主义市场经济体制的改革目标，以市场为资源配置主体、以市场经济规律为调控机制、政府与企业相对分离的一种经济运作体制应运而生。这是政企分开最初的呼唤。

在此阶段内，国企成为价格双轨制背景下的改革先锋。“扩权让利”让国企成为自主经营、自负盈亏的经济主体。1988年《全民所有制工业企业法》通过，从法律上明确了国企所有权和经营权的分离。

1993年之后的近10年间，国企改革的目标演变为：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，也就是通常所说的“现代企业制度”。这期间，1994年《公司法》通过，从法律上明确了国企要建立现代企业制度。

1999年，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》要求在国有经济占主导的条件下开展国有经济的战略性布局和改组，要求“国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位……”“坚持有进有退，有所为有所不为”。从而给经营性国企以更大的改革余地。

2001年，中国加入WTO。这意味着国内国外市场接轨的加快，中国政府和企业的活动也要遵从国际上普遍的规则和惯例。这就要求中国重新审视自己的政企关系，改变传统经济体制下政企不分、政府集运动员和裁判员于一身的状况，构建与WTO要求的运行规则和国际市场经济社会通行做法相一致的新型政企关系。

2003年，国资委成立。这改变了国有资产多头管理的局面，2008年《企业国有资产法》通过，明确了国资委“出资人”的角色。至此，国有资产管理体制的核心演变为国资委的如何定位，表现为如何处理产权所有人、出资人和经营人与监督人的关系。

世界上的政企关系

受世界各国政治、经济、社会发展及市场培育程度不同等因素影响，根据各国政府处理与企业的关系的方式不同，学者们把世界上的政企关系分为三种：权威关系型、关系依存型和规则依存型。

权威关系型。

以东南亚一些国家为代表。这种类型的政企关系的基本特征是高度集权，政府各部委的权限未作细分，政府享有很大的权力，而企业对政府的讨价还价的能力极小，企业只有直接向最高权力行使影响力来实现自己的利益。如韩国、新加坡等都是权威关系型的政府。

在这种关系下，政府掌握着国家的资源，政府可以运用自身强有力的主导权，在实现国家宏观经济调控时比较有利，这对于发展中国家在实行赶超战略时，对国家经济的起飞，保持经济高速增长起了一定的作用。但是，权威关系型的政企关系有明显的弱点，一是当赶超过程结束而需要进一步发挥企业家精神时，企业的开拓创新积极性早已消失殆尽；二是因为权力高度集中，政治势力的独裁和腐败极易滋生。

关系依存型。

以日本为代表。其基本特征是各部委之间的管辖范围有严格的区分，而且各部委间存在监督与制衡的关系。企业是独立的法人，政府通过政策对企业诱导和控制，也就是所谓的政策管理。在日本的政企之间存在着两种关系，即企业和职能部门之间的关系以及以协调局为媒介的职能部门之间的竞争关系。对于企业来说，管辖自己所属行业的职能部门是接触政府机构的唯一窗口。政府职能部门一方面通过规制手段限制新来者进入该行业；另一方面利用与企业建立的长期关系掌握有关企业的信息用于政府的决策。这样在日本的市场经济中所表现出的政企关系，是一种政府与企业捆绑式的连体关系。

日本之所以形成关系依存型的政企关系，除了特定的文化背景以外，关键在于它有一套严密、有效的组织关系。从政府机构到半官办的经济审议会，再到民间的行业团体和企业内部的横向联系，形成了一个以民间经济组织为媒介和纽带的官民相互联系、互通信息、协调利益的稳固渠道，既有利于使政府制定的政策符合实际经济发展需要，又有利于经济政策得到民间企业的响应和执行。显然，这种“官民协调”的做法，为政府作用的有效发挥创造了条件，这也是战后日本经济获得高速增长的原因之一。

随着经济的快速发展，关系依存型政企关系的局限性逐渐显露出来。首先，政府和企业之间长期的捆绑式连体关系使政府事后变更规则的可能性增大，结果阻碍了企业事前开展活动的积极性。其次，政府过分的干预经济，并介入微观经济活动，必然造成某种官僚制度，使效率降低。再次，各部委间的制衡虽然排除了政治上的独裁，却易于产生山头主义。

规则依存型。

以美国为代表。这种政企关系的主要特征是各部委的权力较大，但在行使管理权力时，必须以法律为依据。部委间不存在严格的管辖范围的区分，彼此竞争激烈。企业对政府具有比较大的谈判力，政府对企业的限制作用很小，不存在行政性的直接干预。美国是自由市场经济国家，在政企关系上，是以市场为主线确定政府干预的界限，政府通常处于市场之外，通过控制市场参数，间接对企业施加影响，政企关系始终保持公平交易的关系。政府的法律、措施完全透明。政府是公共权力的代表，对所有的企业一视同仁，不与任何企业保持特殊关系，以至于人称这种政企关系模式为“政企离散型”的。

与其他政企关系类型相比，美国政府在直接参与市场，拥有经营国有企业的比重上十分有限。即使对国有企业，政府也只在监督和规制方面发挥对国有企业的管理作用。如美国对很多国有企业实行租赁经营，对国私合营的企业采取系统承包经营，由政府作为产品计划招标人，选择主承包商，其余运作完全由承包商负责。一般认为，规则依存型的政企关系的弱点是变更规则受到法律的束缚。

除此之外，还有学者认为政企关系存在一种德国式的仲裁关系，即政府独立于市场之外，为市场内企业间的关系提供裁判等。

从长期和整体看，规则依存型的政府在处理政企关系上比较成功。它强调民间企业是经济发展的主力军，政府通过调动企业的积极性实现资源的配置。注重对中小企业的扶植，对大型的民营企业听其自然，而对国有企业的规模适当的限制。此种类型的政企关系将政府在现代市场经济中的一般职能与企业经营活动的要求、市场机制的完善以及社会公平的要求有机的协调起来，强调市场与政府都可以做到的，由市场来解决，在政府必须干预经济时也要采取谨慎的态度。可见，这是一种更接近市场经济本质要求的政企关系。

构建中国式新型政企关系

中国的政企关系比较复杂。从直接管理、放权让利、划桨掌舵到服务型政府，其间经历了几十年，伴随着中国国企改革的每一个脚印，伴随着中国改革开放的每一步进程。某种程度上说，中国的政企关系就是政府和国企的关系。

在国企改革的发端，中国就提出了政企分开。提了几十年，政企还是藕断丝连。究竟是政府主导还是市场主导一直争论不休。

在欧债危机和美国财政悬崖危机下，“华盛顿共识”（诺奖得主斯蒂格利茨把鼓吹自由主义市场经济的“华盛顿共识”指责为“市场原教旨主义”）已经崩盘，美国学者福山在“历史终结论”中提出的所有利益的平衡渐成幻影。面对各国所遭遇的种种困境，构建新的政企关系已成为一个新的、具有重大意义的世界性发展议题。

长江商学院学者项兵认为，近几年世界所经历的种种震荡，预示着一场世界范围内的深刻的结构性变革已经开始：西方发达国家长期奉行的民主制度和市场经济，无法解决当前社会进步与经济发展中的重大矛盾，而以中国为代表的新兴市场国家面临着经济可持续发展与社会和谐的双重考验———这可能到了一个需要重构政企关系的新的历史发展阶段。

由此，项兵认为，新一代良性政企关系的基本框架思路应该是，要有效遏制“政企共谋”，实现包容性增长与和谐发展。

具体而言，在政府方面，首先必须建立一套有效制衡政府权力的机制，同时也要确保实现精英治国。实现这种“忠孝两全”的机制具有挑战性，新加坡的经验值得借鉴。第二，尽量减少政府在资源配置中的作用。第三，为了实现包容性增长，政府应更多关注民生，建立更为完善的福利制度（尤其是公费医疗、免费大学教育、退休保障等社会主义的必备福利项目）。第四，政府还要尽可能为打破阶层固化提供条件，使“中国梦”也成为可能。第五，寻找和谐社会与大企业创新之间的平衡。日本基尼系数在发达国家中最低，社会可谓超级和谐，但这种超级和谐可能扼杀了大企业创新，在日本难以产生谷歌与脸谱这些引领全球的大企业创新。

在企业层面，要超越造富，更多地关注如何打造伟大的商业机构和培育中产阶层。企业家与商人不仅要认真思考如何把生意做好，同时要关注为什么做生意。如果企业将做生意的目的局限为追逐财富、发财致富、光宗耀祖，商业行为就可能不择手段、巧取豪夺，由此可以产生一系列的食品和药品安全问题。项兵认为，诸多中国企业的这种价值取向问题已成为中国威胁论的一个主要话题。

国家发改委宏观研究院研究员、前副院长、IMF前执行董事黄范章告诉《中国企业报》记者，纠结在“政府主导”还是“市场主导”本身没有意义，关键是分清各自的界限。

黄范章认为，尽管“政府主导”更加突出了政府的主动性、前导性和服务性，但它仍限于提供公共产品和公共服务的范围，它不涉入任何经营性领域，这一点非常重要，是任何市场经济体制所要求的。它可以弥补“市场失灵”，但绝不有损于市场机制发挥其合理分配社会资源的基础性作用。面对“政府主导配置社会资源”的指责，中国必须看到，这是目前所面临的实际情况，是阻碍市场经济建设的严重障碍，但问题根源不在于“政府主导”，而在于政府“越位”、“越权”，在于“政企分开”尚未彻底贯彻，在于政府仍掌控与经营庞大经营性国有资产和国有资源。将经营性国有资产和国有资源从“政府所有制”剥离出来，彻底贯彻“政企分开”，政府必须忍痛割爱，实行“瘦身”计划。