对各类国有资产立法的思考

对各类国有资产立法的思考

国有资产管理体制改革的过程，也是国有资产监督管理立法不断完善的过程。国资委成立之初，从履行出资人职责角度对国资监管的法律法规较少，《企业国有资产法》的出台，填补了我国国有资产管理上的法律空白，保证了对经营性国有资产的依法监管，为防止国有资产流失，促进国有经济的战略性调整，深化国资改革，打下了坚实的基础。

那么，如何明确政府、出资人和企业这三者之间的权利义务关系，三者之间的界限如何理清理顺？《企业国有资产法》从法律层面回答了这些问题。

专家认为，国有资产法应当是一部比较完整、全面、能够覆盖全部国有资产的法律，应当是基于国家统一所有权能的立法，目的是保障国有资产的安全，防止国有资产流失。但由于《企业国有资产法》的立法范围不包括金融类国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产，它所规定监管的经营性国有资产是全部国有资产的一部分，仍有大量的国有资产没有统一的有针对性的法律法规来监管，仅依靠此法，难以实现对各类国有资产的有效监管。

国务院国资委主任王勇指出，要根据各类国有资产的属性和监管特点，加快制定各类国有资产监管的法规规章，形成比较完善的国有资产监管法规体系，实现国资监管的制度化、规范化和体系化。

国有资产属于国家所有，国资委代表国务院履行出资人职责。对各类国有资产进行监管，最核心的问题是如何建立完善的出资人制度。已经实施的《企业国有资产法》本质上是围绕出资人制度而进行制定的一部法律，对国资监管机构履行职责的主要内容、方式和责任作了明确的规定。

市场经济从某种意义上讲就是法制经济。国资委这个特设机构的组建就是依法设立的。

从立法可行性上看，不同性质的国有资产在功能和监管方式等方面有所不同，但在实践中，金融类国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产缺乏直接的统一的法律依据，导致这些国有资产监管缺失，出资人不到位，管理较为混乱。那么如何从法律上统一、明确对各类国有资产的监管？

金融类国有资产占国有资产的比例较大，这凸显了对金融类国有资产进行统一监管的重要性，全球金融危机也让我们深深意识到，中国金融类国有资产的监督和管理不到位，最重要的是缺乏统一的、明确的出资人。由此，要加快把金融类国有资产监管纳入法制化的轨道。

对行政事业性国有资产的有效监管，事关政府职能的转变、公共财政体制的完善和财政资源配置效率的提高，在社会、国民经济的发展中起着至关重要的作用。

对行政事业性国有资产，存在着监管体制不完善，监管缺位、越位等问题。特别是在法律层面，立法层级低，法律效力不高。根据《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》对行政事业性资产进行管理，作为暂行办法，法律权威性较差，难以有效防止行政性国有资产流失，难以切实提高行政性国有资产的使用效率。

对资源性国有资产，业内专家指出，由于土地、矿产、海洋、河流等资产总量很大，而这些国有资产并没有在《企业国有资产法》中作出规定，导致监管缺失。若没有明确的法律约束，难以克服资源开发利用率低，一些如矿藏、海域等资源性国有资产容易流失等问题。

观察人士分析认为，各类国有资产中现行的非经营性国有资产管理部门包括财政部门、政府机关事务管理局、事业主管部门等。虽然有多家管理，但在实践中，由于权力交叉重叠，界限不明确，导致各部门监管职责不清，难以做到不越位、不缺位。

此外，对一部分非经营性国有资产转为经营性国有资产的性质的界定，法律上并未明确提及，导致对这部分国有资产的监管乏力。由于科学、教育、文化、卫生等行政事业性单位的经营活动愈发普遍，这些关系非经营性国有资产性质和功能变化的活动易发生国有资产流失的现象，需要相关的法律来规范。

理论上，作为资产的所有者，追求的是资产效益的最大化；作为管理者，追求的是实现社会的整体利益。这两个目的实现的途径和方式是不一样的，在相关的立法和制度设计中需要明确区分所有者和管理者的身份。

《企业国有资产法》对国家作为经营性国有资产所有者的身份进行了确认，并将出资人的相关权益实现与保护作为了立法的核心问题。对企业经营性国有资产的制度设计如此，对各类国有资产的立法规范亦应如此。

因此在实践中，如何将国家各类国有资产所有者的身份独立于国家的行政管理者角色之外，在国有资产权益的保护和实现方面，以所有者的身份为前提，以国有资产的资本化运作为基础，推动国家身份由管理者向所有者转变，实现国家的国有资产权益，这是目前亟须解决的问题。

专家建议，可以通过建立和完善科学的各类国有资本预算制度，来充分发挥国有资产的功能和作用，优化国有资产的配置效率，进而为社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。

国家作为国有资本的所有者，在完善各类国有资产管理体制中，其资产权益实现与保护的基本路径是，围绕国有资产的资本化运作，行使占有、使用、收益和处分等权利，使各类国有资产实现最优化配置、最充分使用，争取经济效益和社会效益的统一，这是各类国有资产立法的立足点及根本保证。