陕西榆林杨家滩村荒沙地的 历史与现实难题

杨家滩村地处毛乌素沙漠边缘，位于陕西省榆林市榆阳区马合镇西北13公里处，是典型的风沙草滩地，地理环境极为恶劣，村民收入低下，特别是杨家滩村脑冒海则四组，人均占耕地比例更低。

信息不对称下的

“土地承包”

杨家滩村支部副书记刘江云告诉记者，林权改革前的脑冒海则村由于地处毛乌素沙漠边缘，日夜承受风沙袭扰，环境极为恶劣。为了鼓励村民治沙造林，脑冒海则村有一个不成文的土政策：“谁造林，谁受益，所造林地谁管控”。关于这个土政策，当时脑冒海则村委会，既没有召开村民大会，也没有会议纪要，更没有跟任何村民将村民所造的林地签订承包合同。农民所造林其实种的都是沙柳、沙大旺、柠条等治沙防沙的沙生植物，树木因风沙干旱等因素成活率不高。杨家滩村脑冒海则四组队长陈国宝和另外两名村民也就成了这个土政策的第一批受益者：拥有近六千多亩荒沙地的管控权。

据陈国宝介绍，在当时，由于普遍穷，再加信息来源闭塞，解决温饱问题是第一大需求，什么土地占补平衡和荒沙地改良耕地的政策根本就不懂，也不知道，直到后来有人运作完了，他们才如梦方醒。他告诉记者，华林榆林农业有限公司（以下简称“华林公司”）成立于2011年10月26日。公司成立了，但手中没有地。经过考察，他们把目光盯在了当时马合镇杨家滩脑冒海则村，也就是陈国宝和另外两名村民手中的六千多亩荒沙地。

在当时的脑冒海则村的原书记和村长一系列操作下，最后由村委会作中介，村民与华林公司以每年每亩1.35元到4.16元的价格签订了荒沙地承包合同，六千多亩的集体荒沙地就这样被租了出去，而且这一签就是50年。

“一年1.35元每亩的租赁费放现在连一斤土豆都买不到。”陈国宝说，可当时的荒沙地放着也是放着，带不来一点效益，因为太穷了，当地农民也没有那个意识和能力，更没有考虑主体的合法与不合法，在当时能给家里带来一点额外收入也就满足了。

主体合同是否合法？

刘江云告诉记者，脑冒海则四组个别村民与华林公司所签林地承包合同的土地，属于脑冒海则四组全体村民所有，属于集体土地，不是村民个人的承包土地，村民无权自行处置，况且脑冒海则全体四组村民也未给签合同村民授权。

对此，陕西省律师协会宣联委主任赵小东指出，根据《土地管理法》和《村民委员会组织法》的相关规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，集体土地要经村民会议讨论决定方可办理三方土地承包经营。以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，必须经村民会议讨论决定方可办理。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，或有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。未经村民会议讨论决定，部分村民或村委会如果将集体土地出租给他人使用，该合同会被认定无效。他告诉记者，华林公司与四组个别村民签合同时没有通过此法定程序，所签合同程序违法，且主体不合法，所签合同自开始就是无效的。

荒沙地改耕地后的

土地权属

刘江云告诉记者，华林公司拿到脑冒海则四组村民地后，用大型机械推平了荒沙地上面原有植被，在荒沙上覆盖了十公分的土层后开始种植土豆、玉米。并且未经脑冒海则四组村民同意，又以该组村民的名义，申报了国家耕地占补平衡开发。

刘江云说，如不以脑冒海则四组村民名义，国家不会给耕地占补平衡开发资金。因为国家这一政策是针对农民，不是给公司，给某个个人。华林公司通过一系列的运作，最终拿到了国家的补助资金。他说，依照国家这项政策规定，国家将荒沙地改造成耕地并通过验收后，国土部门要将改造后的土地交付给农民，并办理这块耕地的经营权证。但脑冒海则四组收到的只是纸质经营权证，耕地的实际经营权依然在华林公司手中。

记者了解到，参与土地整理的企业实体只要与村集体达成一致，就可以联合向国土部门申请项目。项目完成经国土部门验收之后，由国土局根据质量以及当年的市场行情进行收购，土地整理完成验收合格后最后要交还给村民。企业参与土地整改主要是为了赚土地整理的利润。2013年土地占补平衡的整理费最高价是每亩7800元。而参与土地占补平衡的企业在整理完工并且验收合格后，要把所整理土地归还村委会，以后土地是租还是自己种，由村委会自己决定。

从当年的每亩出租价1.35元到现在的每亩最低500元起，这期间已经发生了翻天覆地的变化，利益化放大了近500倍。近几年，脑冒海则四组村民已经意识到自己的合法权益受到了不法侵害，不停地在向有关部门申诉和反映。

对此，记者电话采访了榆阳区马合镇党委书记马浩。马书记告诉记者，他于2021年2月份就任马合镇党委书记，上任以来，他们也给双方调解过几次，可最终双方达不成一致意见，由于乡政府也不是执法机关，权限有限，这里面又涉及很多的法律问题，所以建议走司法程序。同时，记者也致电华林公司负责人，对方以电话里面不方便说为由，挂断了电话。

陕西省律师协会宣联委赵小东主任告诉记者，当年脑冒海则村民在没有召开村民会议决议通过和没有承包合同的情况下就私下出租6000亩荒沙地，程序违法，当属于无效合同。如今，杨家滩村民委员会想收回土地经营权的主张是完全合法的。建议先与华林公司进行协商，如协商不成，可以在证据充分的情况下向法院提起诉讼。同时，如发现有关人员暗箱操作，存在违法行为的，可依据《土地管理法》的相关规定向县级以上人民政府自然资源主管部门进行投诉。

【记者手记】

榆林，曾是全国土地荒漠化和沙化危害严重地区之一，素有“沙漠之城”的称号，“沙进人退”是当地的真实写照。随着三北防护林、退耕还林还草等一系列国家重点工程深入开展，曾经的中国四大沙地之一毛乌素沙地已成绿洲，但这里的生态环境仍然脆弱。

由于整理的土地“土层薄、易沙化”，10厘米的土壤覆盖根本禁不住陕北风沙的侵袭。当地农民告诉记者，现在每年冬天和春天，收完玉米、土豆之后，大风起时扬沙天气越来越严重了。

向林地、荒沙地要耕地，不仅是对几十年治理成果的摧毁性破坏，更会进一步酿成更大的生态灾难。据报道，近些年来，榆林市榆阳区、靖边等县区开垦沙地、林草地约30万亩，毁林开垦13.3万亩，毁坏林地草地，是典型的前人种树后人毁。而进一步的开垦耕种，更会导致地下水超采枯死，加剧林地退化和土地沙化。从中央环保督察组向陕西省反馈督察情况来看，陕北地区近几年水资源短缺，土地荒漠化和沙漠化现象越来越严重。国家实行耕地占补平衡，归根结底是为了保护耕地红线，确保粮食安全，但有些地方以牺牲生态环境换取一时的经济发展，不但与中央政策不符，而且从长远来看也是得不偿失。“绿水青山就是金山银山”，这不是一句口号，而是地方政府需要切实扛起的责任担当。