三峡工程投融资经验值得借鉴

三峡工程是治理和保护长江的关键性骨干工程，综合效益巨大，成为我国加快现代化建设的强大动力。2018年4月24日，习近平总书记视察三峡工程时给予高度评价，指出，三峡工程是“国之重器”，“是改革开放以来我国发展的重要标志”，这是对三峡工程的定性和结论，完全符合实际。

三峡工程是新中国成立以来最大的基础建设工程，是在我国由计划经济向社会主义市场经济转变时期进行的，投资大，工期长。鉴于三峡工程的特殊性，1993年1月，中央决定成立“三峡工程建设委员会”（ 简称“三峡建委”） 和“中国长江三峡工程开发总公司”， 前者是“三峡工程高层次的决策机构”；后者是“自负盈亏，自主经营的经济实体，是三峡工程项目的业主，全面负责三峡工程建设和经营”。这在当时是我国基建工程建设的重大改革，清楚地界定了政府宏观决策，企业市场化运作，理顺了国家、企业、市场三者之间的关系，促进了投资融资体制创新，解决了“逢建必超”的顽症，为国家节省了大量投资。

一、党中央兴建三峡工程的决策是完全正确的

20世纪初，民主革命先行者孙中山先生提出开发设想，之后，许多仁人志士付出了聪明才智，进行了许多实际工作。由于国民政府腐败，国家积贫积弱，随着国内政治经济形势的变化，1947年，国民政府明令停止三峡工程计划。终成梦想 。在新中国，共产党把梦想变成了现实。三峡工程从解放初开始筹划到建成长达60年，历届中央领导人呕心沥血，谋划全局。

在解放之初，党中央就提出了研究三峡工程问题。1949年，长江流域相继解放，而当年夏季就发生了大洪水，引起中央高度重视。1950年1月，中央决定在武汉成立“长江水利委员会”，主要任务是研究编制三峡工程和长江流域治理规划。1956年，毛泽东同志在他著名诗篇《水调歌头·游泳》中，描绘了“更立西江石壁，截断巫山云雨，高峡出平湖”的宏伟蓝图。1958年1月，中央南宁工作会议，其中一个议题是三峡工程建设问题，重点是投资问题，因为这关系到三峡工程的决策。同年3月，中央成都会议，根据周恩来同志的报告，作出了《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》。从此，三峡工程建设纳入中央工作议事日程，开始了有计划、有步骤地勘探、规划、设计等各方面的工作。由于国力、技术等各方面的条件不成熟，三峡工程未能开工建设。

改革开放以后，国力逐步增强，国内国际形势稳定，具备了建设三峡工程的条件。邓小平同志审时度势，总揽全局，积极推动决策。他亲自去三峡坝址考察，多次与国家领导人和专家研究、座谈，统一了全党的思想。他是兴建三峡工程的主要决策人。

在三峡工程立项和建设时期，江泽民、李鹏、胡锦涛同志一如既往，高度重视，多次作出指示和批示。1989年7月， 江泽民同志赴湖北视察后不久，就开始了“三峡工程立项”程序推进工作，经过国务院常务会议同意，中央政治局批准，到1992年3月20日，七届全国人大五次会议通过“关于兴建三峡工程的决议”，立项程序全部走完。

万事俱备，只欠东风。国务院一声令下，第二年即1993年，开始施工准备， 1994年正式开工，2009年如期竣工，工期17年。从科研人员，到全体建设者，以“为我中华，志建三峡”的伟大爱国主义精神，经过半个多世纪的奋斗，用他们的心血和汗水，铸就了中华文明史上的丰碑，给全国人民交上了一份完美的答卷。

二、实行业主法人负责制，明确了投融资控制责任主体

我国在计划经济时期，水利工程建设长期实行水电部门“自建自营”的体制，项目资金、物资、设备由国家统一安排，施工由水利部门指定下属工程局负责。在“文化大革命”时期，水利工程建设实行“工程指挥部”体制，政府临时从各有关部门抽调人员组成建设单位，政府是唯一投资主体，用行政手段进行建设和投资活动，项目完成后交由另组建的生产单位运行。由于建设期业主法人单位没到位，责、权、利不清，往往造成“超投资、托工期”的弊端，不利于水利水电事业的发展。

改革开放推动了三峡工程建设，三峡工程建设又成为改革开放的试验场。在总结国内外水电工程建设管理体制经验教训基础上，三峡工程率先实行以“业主法人负责制”为中心，招标投标制、建设监理制、合同管理制“四位一体”的管理体制。项目法人负责制是核心、是基础，其他三项制度是配套支撑制度，由项目法人组织实施。“四制”的实行，调动了各参建单位的积极性，为三峡工程投融资控制，建起了一道严密的“防火墙”。

一是项目法人负责制。按照国家赋予项目法人的职责，工程的筹划、筹资，建设、经营、还贷、资产保值增值等，都由三峡总公司承担，成为投融资控制的责任主体。

二是招标投标制。三峡总公司运用市场竞争机制，择优选择工程建设承包商。主要原则是：1、严格执行“三公”的招标原则，即公开招标、公平竞争、公正评标；2、聘请国家批准的第三方有资质机构的专家议标、评标；3、重要大标，委托“中国国际工程咨询公司”独立评标；4、最后由三峡总公司领导班子集体定标。招标工作是手段、是措施，目的是选出对三峡工程最有利的参建者。

三是建设监理制。三峡总公司聘请了“长江委监理部”、“西北勘测设计院监理中心”等六家监理单位，监理人数在施工高峰期多达 900人。在少数重要项目中还聘用了外国监理，在当时国内是少有的。主要任务是，以合同为依据，实行24小时全过程、全方位跟踪监理，以期达到投资、质量和进度三项预期目标，开创了我国重大工程建设监理制度的先河。

四是合同管理制。三峡工程签约合同多达6000多份。根据不同的项目内容有单价合同和总价合同；根据合同年限长短又有固定价格和浮动价格。出现合同纠纷，解决的程序是：合同执行中如出现异议，承包商可通过监理反馈给业主的工程项目部；如发现设计图纸和技术上的问题，可会同现场设计代表及时处理；重大问题及时反馈到三峡工程建设部。

为实现高效管理，三峡总公司引进加拿大工程管理信息系统软件。在此基础上，自主开发出“三峡工程管理信息系统（TGPMS）”，实现了对三峡工程建设全过程、全方位的信息控制与管理，为投融资控制提供了现代化管理手段。TGPMS管理系统已广泛应用于2008年北京奥运会水立方、大兴新机场、2022年北京冬奥会等众多重大工程项目中。

三、 实行资本金制，稳定了资金供给，改善了财务结构

我国基本建设投资，经历了从全部财政拨款到“拨改贷”，再到“资本金制度”的改革创新过程。三峡工程是以防洪、航运、水资源配置、生态环保等公益性功能为主的工程，只有发电属于经营性功能。按照惯例，公益性功能应由国家投资。国家从全局出发，考虑当时财政实际状况，总结过去的经验教训，决定筹措三峡基金，注入三峡工程，率先实行“资本金制度”。这种制度，既不同于计划经济时期国家财政拨款，也不同于改革开放以后“拨改贷”。对项目法人来说，是非债务性资金，不承担利息，也不需要偿还本金；对国家（投资人）来说，可按其出资比例依法享有对项目资产的所有者权益。换句话说，三峡基金是有偿使用，国家要获得资本收益，从2007年起，三峡总公司开始上交，到2019年达650.99亿元。

三峡基金是国家多渠道筹措来的。从1992年起，国家开始征收三峡基金，截至2009年工程竣工，根据国家审计署审计报告公布的数字，三峡工程共使用1615.87亿元。其来源由五部分组成：一是电费加价，是国家专门为三峡工程筹资新增加的收入项目，征收范围是除西藏自治区、贫困地区排灌用电以外的全部用户，即城乡居民用电和一、二、三产业用电，在三峡基金中是大头，占80%多；但是居民用电加价在整个电费加价当中是小头，占11%左右。其他四项是：葛洲坝电厂增值税退税，葛洲坝电厂利润，长江电力公司所得税退税和股份分红，三峡电站所得税退税。这本来就是国家的财政收入，只是专项用于三峡工程。

在三峡工程中实行“资本金制”，是在总结我国重大工程建设经验教训的基础上作出的改革创新。在三峡工程率先推行三年之后，即1996年，国务院发文在全国推开。资本金不仅使业主减少贷款节约利息，而且在三峡工程建设中发挥了“种子效应”，成为发行债券、借款、上市的基础，使三峡工程变成一个国内外投资者优选项目。

四、实行市场化和多元化融资策略，降低了融资成本

三峡基金不能满足三峡工程投资的需求，而且工程建设不同阶段，对资金需求还有很大不同。三峡基金与工程总投资相比，算总账，资金缺口604.31亿元，需要业主在资本市场筹措融资。根据三峡工程资金需求特点，在开工初期的1994年，三峡总公司就组织各方面的专家，研究制定了总体融资规划和融资方案，确立了分阶段、市场化、多元化融资战略。一期工程阶段，以三峡基金和政策性银行贷款为主 ；二期工程阶段，加大市场融资的份额，成功发行多期企业债券；三期工程阶段，创建“中国长江电力股份公司”,上市融资。取得巨大成功。不仅保障了工程建设对资金的需求，而且控制了融资风险，降低了融资成本。具体情况是：

一是争取国家政策性贷款。三峡工程的性质，完全符合“国家开发银行”政策性贷款原则。在工程开工之初，“开行”就承诺贷款300亿元，期限从1994年—2003年。每年可提取30亿元，覆盖了一期工程和二期工程，不仅利率低，还传递出三峡工程是“强烈看好”项目的积极信号。

二是竞争性引入国内商业银行贷款。三峡总公司除了与国有商业银行中国工商银行、中国银行、建设银行等建立信贷业务之外，还与民生银行、招商银行等股份制银行建立了合作关系。其目的就是引入竞争机制，降低融资成本，使三峡总公司变被动为主动。多年来，三峡总公司一直享受银行贷款的最低利率，即同期基准利率下浮10%。

三是使用条件优惠的国际资本。三峡工程在水力发电机组等设备外采过程中，不仅获得了先进技术，还获得了条件优惠的国际信贷资金。其主要形式是与设备采购配套的出口信贷，以及少量商业银行贷款。

四是创造性地发行企业债券。从三峡工程二期建设开始，三峡工程风险大为降低，投资者信心增强。三峡总公司抓住有利时机，把发行多种形式的债券作为重要筹资手段。债券与银行贷款相比，更加市场化，期限安排能更好地与资金需求时段相匹配，融资成本相对较低。1、发行三峡企业债。从1997年开始，截止到2011年，三峡总公司共发行各类融资债券11期，总金额345亿元。平均比同期银行贷款利率低1.2—1.5个百分点。2、发行三峡总公司子公司“长江电力”公司债。共发两期，2007年发行41亿元，2009年发行35亿元。3、发行短期融资债券。从2006年到2011年，“长江电力”先后发行15期，总额470亿元。无担保，期限是一年及一年以下。

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