做大做强园区经济 四个制约因素亟待破解

经济园区是地区经济发展的重要增长极和产业集聚区，对加快产业结构调整、促进经济发展方式转变、增强区域经济竞争力具有重要的推动作用。

经过多年发展，各类经济园区特别是国家级产业园区规模逐步扩大，承载能力持续增强，产业集中度越来越高，成为对外开放的主阵地、转型升级的主引擎和工业化与信息化融合的示范区。

以山东省为例，截至目前，全省经济园区发展迅速，国家级经济技术开发区由8家增加到15家，海关特殊监管区由7家增加到9家，综合保税区由2家增加到4家，国家级生态工业园区由3家增加到7家，中日韩、中韩地方经济合作示范区、中德生态园等上升到国家双边推进层面。

再比如，临沂经济技术开发区2003年6月经山东省政府批准启动建设，2010年12月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区,截至2016年底，经济总量由9.2亿元增加到2600亿元，税收由876万元增加到22亿元，规模以上企业由11家增加到508家，成为联合国绿色工业平台、国家产城融合示范区、国家火炬计划软件产业基地、中国产学研合作创新示范基地、国家新型工业化示范基地，形成了新的集聚效应和增长动力，促进了经济结构优化调整和发展方式转变，极大发挥了开发区作为改革开放排头兵的作用，有力带动了当地经济社会发展。

但是，在基层调研时发现，园区经济发展仍面临四大制约因素。

一是法律地位不明确。目前，开发区管委会属政府派出机构，在国家法律层面上没有明确的法律地位，在审批权、行政执法权等管理权限方面存在一些限制。同时，开发区经济社会管理事务繁杂，与县区没有多大差别，但在中央、省按行政区划安排扶持的项目上没有将各级开发区列入整体计划，制约了开发区发展。

二是体制机制创新力度不大。能上能下、能进能出、能高能低、有为有位的用人导向还没有全面建立，人才引进还存有身份、编制限制。管理绩效工资没有普遍实行，激励导向作用发挥不明显，没能充分调动起工作人员的积极性和创造性。管理权限下放不足，相关行政管理和经济管理存在缺位现象。比如，经济开发区的人员编制、调配及规划、房产、土地等手续仍由相关部门审批，“事权一致、精简高效”的审批体制落实不到位。再比如，开发区招的项目质量相对较好、效益水平较高，但在土地指标分配上倾斜不够，缺乏用地自主权。

三是考核指标体系不完善。对国家级开发区没有实行单独考核，考核重点不突出，GDP总量、第三产业增加值等指标占比权重过大，税收总量增幅、大项目开工个数及投资完成情况、研发经费投入、利用外资、“四上”企业净增个数、招才引智、创业创新等指标没有充分体现。土地出让金和税收分配不够合理，除上缴中央和省相关费用外，返还或留存园区比例过低。

四是部分园区产业聚集度低。开发区整体上产业门类较多、主导产业不突出、集群优势不明显，企业之间、产业之间缺乏链接性，既缺乏具有引领作用的龙头企业，又缺少关系紧密、上下成链的配套企业，不利于发挥集群优势和转型升级。同时，外来投资项目以内资项目为主，缺少外资项目，经济外向度不高。

为了使园区更好更快发展，建议从五方面破解难题。

一是进一步明确开发区的法律定位。建议在国家层面加快推进开发区立法进程，促进开发区建设管理的法制化、规范化。

二是深化体制机制创新。探索完善用人机制，鼓励更多开发区实行身份档案制、全员聘用制、政府雇员制、竞争上岗制、岗位工资制等用人机制，建立能上能下、能进能出、能高能低、有为有位的用人导向，吸引海外留学人员、高层次人才到园区创业发展。实行目标管理绩效考核体系，发挥收入分配的导向和激励作用，充分调动工作人员的积极性和创造性。深化审批制度改革，进一步梳理能够加快项目建设步伐的管理权限，对全省转型发展重点区域特别是国家级开发区，以清单形式向园区下放一批省级经济管理权限和相关行政管理权限。

三是完善考核指标体系。建议省委、省政府对国家级开发区单独考核，重点考核工业经济、税收总量增幅、大项目开工个数及投资完成情况、研发经费投入、利用外资、“四上”企业净增个数、招才引智、创业创新等指标，减少GDP、第三产业增加值占比等指标的考核。合理分配土地出让金和税收，除上缴中央和省相关费用外，全额返还或适当提高留存园区比例。

四是加大对开发区的扶持力度。加大对开发区用地扶持，批准开发区成立具有一级土地职能的储备中心，土地结算款直接交开发区级财政；开发区重点项目经省直有关部门评审确认后，其土地指标从省里单列，不再占用地方指标。加大对开发区基础设施项目的贷款贴息扶持力度，提升对经济发展和基础设施建设的持续支撑能力；适当提高省、市、区三级税收分成中开发区所占比例，增加开发区可用财力。加快现有融资平台提升改造步伐，逐步实现开发建设的社会化融资。支持有条件的园区设立产业发展基金，由政府引导，引进战略投资；通过产融结合，聚集社会资本通过基金的专业化和市场化运作。充分发挥国家级科技企业孵化器等研发平台作用，设置省级创新专项基金、产业发展基金，加快建设新兴产业孵化器。

五是强化统筹指导。强化统筹协调，因地制宜确定各地开发区特别是国家级开发区产业重点发展领域、发展目标，形成特色发展、差异竞争的格局。对国家级、省级产业园区分别研究实施提升计划，有针对性地加大扶持力度，建立以科技创新、节能环保、节约集约用地为导向的考核激励约束机制，引导各园区实现错位发展。

（作者单位：临沂市委办公室）