推进PPP模式发展 金融机构应创新服务

PPP模式是推进基础设施建设和公共服务领域投资模式改革的一次重大创新，不仅可以缓解政府财力不足、债务负担重的困境，也为民间资本开启了新的投资出口，达到政府和社会资本共赢的政策效果。

近期，国家及相关部委连续出台政策文件推广PPP模式，各地也纷纷响应，推出了许多采用PPP模式的项目。但由于PPP项目是新生事物，并无成熟的经验可循，在实施过程中，存在多种因素制约PPP项目推进。

六大因素

制约PPP模式发展

政策法规不健全。PPP项目作为新生事物，有关法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法律效力不高，部门之间存在规定不协调、不一致的情况，容易导致PPP项目参与方无所适从，对PPP项目推进造成不利影响。此外，目前PPP项目决策处于一事一议状态，立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准，不适应PPP自身的发展特点。

金融机构尚未研究制定完善的配套融资服务模式。PPP模式与传统平台贷款差异较大，且资金需求量大、周期较长，融资主体从地方融资平台和大型国企变为项目公司，还款来源从财税收入、土地收入变为经营收入，地方政府不再以财政兜底，而公益性资产不能用于抵押，对金融机构风险控制手段提出了新挑战。如在项目融资抵押物方面，目前金融机构仍简单依靠“以抵押担保锁定风险”方式来进行风控管理，但PPP项目大多涉及公益性资产不能用于抵押，从而加大了PPP项目的融资难度。以山东省沂南县为例，该县在与农行洽谈城市集中供热项目融资过程中，由于供热项目本身无银行认可的抵押资产，农行提出供热费作为还款来源的同时，还需要追加相应的资产抵押。

PPP项目盈利性有待检验。PPP项目大多为公共产品、公共服务类项目，公益性较强，收益水平偏低，无法在短期内盈利，甚至可能出现亏损，与收益不匹配，影响了金融机构的参与积极性。

PPP项目风险分担机制有待健全。金融机构在参与PPP项目中，面临如项目建设、经营管理、增信措施落实、政策变更、财务、信用等诸多风险，加之由于经验不足，目前尚未形成明确的PPP项目参与各方包括建设、运营、融资及规划设计、咨询等中介机构风险共担机制，资金退出渠道不通畅，利益分配制度不健全，金融机构放贷有顾虑。基于此，沂南县共有8家银行业金融机构，目前只有建行、农行两家商业银行与该县PPP项目初步开展了融资方面的合作。

PPP模式成熟范例少示范作用不强。目前PPP模式处于探索发展阶段，成功的PPP项目案例较少，缺乏规范具体的参考标准，引导示范作用未能充分显现。

PPP项目运作缺乏专门运作团队和技术人才。PPP项目的政策制定、评估、补贴核定、绩效评价等需要专业技术人才才能胜任，目前普遍缺乏此方面的专业人才。尤其是评估和补贴等方面，直接牵扯到投资企业的利润，政策制定不当极易引起政府和企业的经济纠纷。

创新思维

提供差异化服务

为此，笔者建议：首先是要完善政策法规理顺体制机制。建议加快国家层面的立法，完善PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等的政策法规，不断健全PPP制度框架与法规体系。积极推动简化PPP项目审批程序，强化部门协调配合，规范操作章程，提供专业服务。制订PPP操作总体指南，明确详细具体的操作程序、细则及标准合同范式等，提高项目实施效率。其次是金融机构应加大产品模式创新力度。金融机构应适应市场需求，创新思维，针对不同类型主体、不同类型的交易结构创新金融产品类型，推广差异化的金融服务，并根据实际情况，创新担保方式。如在公益性资产不能用于抵押的实际情况下，探索特许经营权设定质押等业务创新，尝试靠收费权、合同预期收益、保险权益转让及直接介入等综合增信担保措施。再次是提升金融机构对PPP项目的服务能力。鼓励金融机构进一步加强对PPP项目的研究，在PPP项目中担当起综合化的融资服务咨询机构，为PPP项目提供良好的金融资源及开发、风险评估顾问咨询等服务，有效提升金融机构对PPP项目的服务能力。

同时，还要健全完善风险分担机制。要进一步明晰PPP项目参与方的履约责任，明确PPP项目的绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，不断增强金融机构对项目借贷方信誉的认可度。PPP项目风险承担设计要与参与方的能力相适应，设定上限，风险收益要匹配，体现公平，实现权责利对等，保证PPP项目健康稳健运行，调动金融机构的积极性。探索建立第三方信用平台，监督所有PPP项目参与方，保障各方利益。此外，还要强化示范引领。各级要选择好PPP示范项目，确保成功运作，充分发挥示范项目以点带面作用，促进PPP项目更好、更快地发展。最后是要加大人才培养力度。加强PPP人才队伍建设，积极引进和培养精通法律、经济、管理等专业的复合型人才，鼓励各高校开设相关专业，保障PPP专业人才和知识储备。

（作者单位：临沂市委办公室）