破解开发区发展困局秘匙是“市场化”

形形色色的招商丑闻被曝光后，开发区再次成为热议话题，而近日中国唯一一个以“金融贸易”命名的开发区——上海陆家嘴金融贸易区管委会，被陆家嘴金融城发展局取代，这一称谓改变，意味着政府机构“变身”为企业，因此也激发了更多的人对“开发区路在哪里”的思考。

37年前，中国在南海边“划出一个圈”、建立最早的开发区——深圳蛇口工业区，其后又于1984年在沿海城市建立第一批14个经济技术开发区。1990年，全国经济开发区工资会议在上海召开，由此拉开全国开发区“大干快上”序幕。各种开发区、功能园区如雨后春笋般涌现，各地纷纷争抢诸如“经济开发区”、“经济特区”、“农村综合改革试验区”等名号，导致各地开发区如潮涌动。

据相关部门统计，目前全国已批准建立各类国家级开发区496家，其中国家经济技术开发区219家、国家高新技术产业开发区129家、保税区13家、边境经济合作区15家、出口加工区63家、旅游度假区等其他类型的国家开发区57家，各省批准建立的各类省级开发区总量超过1164家。然而，开发区管委会虽然已存在30年，但至今在国家层面并无法律地位。

经过近30多年的发展，绝大部分开发区在不断的“开疆拓土”后，面积早已超过当初划定的范围，少则几十平方公里，多则几百平方公里。尽管开发区仍“享受”着噌噌蹿升的GDP数字，但工作与生活分离、开发区与母城脱节，工业化与城市化“两张皮”的不可持续性，使许多开发区产业结构被锁死，功能分区被固化，开发用地被用完，开发区发展进入疲软衰退期。

尽管开发区的名字各有特色，但归根结底，其重点依然是地方政府在“要政策”。由于国家级经济技术开发区在税收、土地、金融、投资审批程序等方面都有一定的政策倾斜，全国各地争先恐后期待加入开发区“国家队”。如此一来，开发区在全国改革方面的意义已然不大，反而渐渐演变为一种单纯的地方政策优惠。因此，地方政府普遍存在拼命招商引资、强烈的投资冲动、依赖土地财政及好大喜功等特点，有些地方政府仅仅是为了抢政策红利而建开发区，而在开发区的申报和建设过程中，根本没有周全的规划，只是先把架子搭起来、土地圈起来，从而造成了土地被闲置、资源被浪费及腐败等问题。

开发区之泛滥，从表象看是管理等技术问题，但根源还是行政问题。

上海率先推广将开发区管理机构由政府部门改为公司管理，正是解决这一难题的最佳手段。笔者发现，上海此次改革的最大亮点，不是由金融区管委会改成金融城发展局，而是成立了金融城理事会。包括交通银行、上交所在内的诸多金融机构成了理事单位，参与金融城治理。理事会定期召开会议，听取和评议发展局年度工作，参与金融城发展规划、改革创新、营商环境优化、品牌推广等重大事项的讨论和决策。从单一的政府管理转向多元参与的区域治理，奠定了业界有诉求、国际有惯例的开发区改革基础。

不可否认，政府化的管委会运作模式，在我国开发区经济高速成长中，功不可没。尤其是在早期，如果没有这一体制，很难想象开发区能够将土地开发费用和财政税收捆绑形成资金大循环模式。而没有这一资金循环模式，很难想象开发区能够在国家没有多少资金投入的情况下迅速滚动开发、打开局面。但是，权力痕迹明显的管委会模式，在市场经济日趋成熟的今天，已很难与市场接轨，且这种模式先天存在着腐败的弊端。

事实上，在国务院第一批批准的开发区中，上海的3家开发区一开始就采用了企业化运营模式，30年的发展历程证明是成功的。即便是采用管委会模式的天津泰达，亦早将其旗下负责园区开发、运营的机构包装上市了。

中国现代化进程中，以开发区为代表所推进的工业化，已棋至中盘，决定企业能否在开发区内形成具体效应的完全是市场规律，而不是“有形之手”的作用。公司制的运作模式，不仅可以在开发区的规划、土地开发、招商引资、管理运行中起作用，甚至还可以做成像麦肯锡这样的咨询公司，提供思想，给园区的企业做解决方案。

截至目前，仅在非洲，中国就与相关国家合作、以开发区为模板建立了20多个规模不等的经贸合作园区。无一例外，这些园区都采用了市场化运作模式，而不是政府色彩的管委会。从某种意义上说，境外合作区也是国内开发区市场化运营发展模式的试金石。

随着国家政策日趋均衡化，开发区所能提供的发展优势已不再明显，特别是金融危机以来，开发区已不复当年改革开放“试验田”的角色热，而变得犹疑甚至是迷失，腐败、作假等现象屡见不鲜。另外，在中国特殊国情下，政府色彩的管委会管理模式被遮蔽的很多问题并不引人注目，但一旦走出国门，很可能即成关键问题，因为中国与国际规则之间的差距仍然较大。