央企如何去层级

5月18日，国务院审议通过了《中央企业深化改革瘦身健体工作方案》，计划在2016年选择一批中央企业启动压缩管理层级和压减法人层级、法人单位试点，力争用3年时间，使多数中央企业管理层级控制在3—4层以下，法人单位减少20%左右。央企去层级，既是老问题，更是当前推动央企“瘦身健体”、提质增效的新任务。

事实上，有关央企层级过多的问题早在2004年便已引起高层重视，提出了改革要求。2004年，国务院国资委曾发布《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》，提出争取到2005年底之前，通过清理整合所属企业、减少企业管理层次等方法，将央企法人管理层次基本控制在3层以内。2009年，国务院国资委再次下发《关于调查中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关情况的通知》，要求央企书面报告其管理层级情况。此后的国企改革文件也多次强调要加大央企层级压缩力度。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，要合理限定国有企业法人层级，有效压缩管理层级。2015年12月的国务院常务会议再次提及压缩国有企业管理层级的问题。

过多的管理层级与控股层级，是导致央企机构臃肿、效率低下与绩效不佳的重要原因之一。2012年对53户中央骨干企业的审计调查发现，有45户内部层级超过4级、最多达11级。据有关部门负责人介绍，目前共有34家央企管理层级超过5级，最多的达到9级；法人层级个别企业达到了两位数。显然，2004年以来，国务院国资委减少央企管理层级的努力只是在部分央企中得到了体现，仍有很大一部分央企管理层级没有得到有效清理与控制。

受层级过多影响，央企不得不增加管理机构与管理人员，以确保对下属部门与下级企业的有效控制，从而造成了央企管理部门的庞大与臃肿。层级的增加，导致央企决策链条延长，既造成决策效率下降，企业难以对市场变化及时做出反应，同时也增加了决策控制风险。集团公司无法适时监控层级末端下属子孙公司，下属各级子孙公司不当决策及违规决策、扭曲甚至不执行集团决策的事件难免时有发生，国有资产保值增值、预防腐败与防止国有资产流失的难度相应加大。

首先，要推进央企加快业务与资产整合，优化股权控制链条，减少央企控股层级。国务院国资委应先行推动央企按照主营业务进行并购重组，剥离非主营业务，实现资源的优化配置。在此基础上，引导央企按照业务或行政区域重新梳理层层控股的下属子孙公司，或者是以省级行政区域整合业务与资产设立二级子公司，或者是以业务为基础整合设立二级子公司。以行政区域整合设立二级子公司的，该省级行政区域内所有原三级子公司作为其控股子公司继续存续，所有三级以下孙公司均通过股权划转方式，将控股权划归二级区域子公司，以三级子公司身份存续。以业务整合设立二级子公司的，原则上应将公司原各层级子孙公司中所有同类业务公司资产一次性整合进入二级业务子公司。在具体控股层级设置上，可以考虑以原同类业务中的优势子公司作为二级子公司，将其他控股权比例在50%以上子公司的控股权划转给二级子公司，从而使这些被转股子公司成为三级子公司，并将控股权比例在50%以下的各级子孙公司控股权划转给相应三级子公司；也可以不区分股权比例，将全部其他同业务子孙公司股权统一划转至二级子公司。同时，应结合去产能、去僵尸改革，加快清理整顿、关停并转一批经营困难的子孙公司。整合完成后，央企的控股层级将缩减至3—4级，控股链条将大大缩短，集团公司对下属子孙公司的管控将显著加强，尤其是将优化并加强各级子公司对外投资事项的管控。未来如因并购重组导致控股层级超过3—4级的，应当在并购完成后对被并购标的公司原所属子孙公司股权按前述原则进行划转处理。

其次，央企本身要坚决去行政化，积极进行组织结构变革，努力减少内部管理层级，提高管理效率。央企管理层级缩减，最根本的是去行政化；内部管理层级不再是按照部局处科的行政体制来设置，而是根据企业管理需要来科学设置。央企应按照市场化要求积极开展组织结构变革，加快扁平化组织建设步伐，以减少管理层级、提升管理效率；应主动学习一流跨国公司、优秀民营企业的管理经验，加快现代企业制度建设，更多引入现代化公司管理的手段和模式；应积极应用信息化技术等先进管理工具，适当扩大管理幅度，优化减少管理环节，努力将管理层级控制在3级以内。此外，央企还需着手解决管理分工过细、管理人员人浮于事、办事效率低下、拖沓等问题。

（作者单位：中国企业联合会研究部）