最低价中标：绕不过的改革门槛

“一带一路”项目建设、建筑行业混合所有制改革、工程领域制度防腐，对建筑行业来说既是机遇又是挑战。

笔者认为，应对的突破口是纠正对最低投标价法的错误认识，以落实财政部第81号令《基本建设财务规则》（2016年4月26日公布）为契机，利用“一带一路”项目建设机遇，全面推行经评审的最低投标价法，取消综合评标法，凝聚改革力量，推动建筑行业改革与发展，促进工程领域制度防腐。

最低价中标，既是国际惯例，也是建筑业改革与发展绕不过的门槛。目前，虽有误解和争议，但推广时机已经成熟。跨过去，是希望的春天；过不去，只好继续踯躅前行。

综合法VS低价法

《招标投标法》第四十一条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低。但是投标价格低于成本的除外。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部第89号令）第四十一条规定，“评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法。”以上两种评标办法，被习惯上称作综合法、低价法。

工程招投标是社会财富再分配的重要枢纽，长期以来被各方所关注。

实施低价法牵一发而动全身，直接影响财政资金预算管理、项目投融资，以及施工、招标、设计、造价、监理等行业改革与发展的走向，必须予以重视。

非国有投资工程多采用经评审的最低投标价法，即低价法，招标前进行资格预审，评标过程严格“评审”。可以说，这类工程已基本上实现了市场化竞争，但须进一步规范。

国有投资工程，多采用综合法，但这类招标常常被演变成“围串标”。不管是资格预审，还是资格后审，均可做到“去掉最高和最低，接近平均价中标”。通常，还要对门窗、石材、装饰材料等“价格差异大、利润大”的材料先实行暂估价，过程再“认价”。

日前公布的财政部第81号令《基本建设财务规则》第十九条规定，“财政部门应当加强财政资金预算审核和执行管理，严格预算约束。”第二十条规定，“项目主管部门应当按照预算管理规定，督促和指导项目建设单位做好项目财政资金预算编制、执行和调整，严格审核项目财政资金预算、细化预算和预算调整的申请，及时掌握项目预算执行动态，跟踪分析项目进度，按照要求向财政部门报送执行情况。”

综合法下，由于常常难以形成激烈的价格竞争，设计、招标等项目定义文件就无须做到精细化，且暂定金额多，必然造成后期变更多、扯皮多。“审计三四年，决算超预算，预算超概算”。由于决算久拖不决，一方面财政预算资金支付不出去，另一方面施工方无钱支付农民工工资。可以预见，综合法下，《基本建设财务规则》的主要内容将较难落地。

研究证明，万科、中海、招商局等地产企业采用低价法，与同类政府工程比较，造价普遍低15%以上。

谁在反对低价法？

当前，部分企业、社会舆论对低价法存在误解和错误认识，如质量低劣、停工扯皮、超支超概等等，这些必须予以纠正。

世界通行的低价法，盖起了迪拜的摩天大楼和大型港口，盖起了万科金地无数的楼盘，在这儿却变成了“妖魔”,这到底是怎么回事？挥舞魔杖的巫师又是谁？

一位某省国有建筑企业的副总说，“在政府领导的支持下，我们与大部分省属行政企事业单位签订了建设工程战略合作协议……其实，我们也知道，这不符合改革发展的大方向，但央企与国家单位都签了战略合作，房地产项目低价中标又没啥利润，我们不这样整咋办？”

这种招投标只能用综合法。

“反正是公对公，也没有腐败。”一位领导如是说。

一位民营建筑老板说，“咱只能干房地产的活，或个别低价中标的小活。虽然是低价，好好管也有十来个点的利润，但没有投标成本，挺好。”

某市两个大致相同的市政立交桥项目，一座桥用综合法，造价约1.1亿元；一座采用世界银行贷款，按照世界银行采购指南规定的低价法招标，造价约9000万元。同在一个城市，价格差别竟如此之大。

“政府工程如果也搞低价中标，国有企业成本大，就干不下去了。”一位国企领导说。

谁在反对低价法？很清楚。

低价法

真的质量差、扯皮多吗？

提到这个问题，清华大学一位研究工程管理的教授说，“‘先定义，后资审，最低价中标’，这是国际惯例，明明白白，我们却还在争论，我已不愿再解释了。”

笔者在这里也不想论证了。只想弱弱地问一下，欧美的摩天大厦、土木工程以及万科、恒大们盖的大楼，全都是采用低价法招投标，存在质量差、扯皮多了吗？

有人说，过去试点低价法已失败，这已有定论。笔者没见到过什么“定论”，也没见过试点项目的项目定义文件等招标资料。但猜想，一定是招标文件没有做到“公道，完整，清晰”，对甲乙双方的责任和义务未做到精细化定义，造成乙方、或双方有太多的空子可钻。

最奇葩的是，沿海某计划单列市，招标低价法“失败”后转为“拦标价+抓阄法”。该市建设局长的说法是，“抓阄法最公平，这几年就很少有人投诉。”

“买家不如卖家精”，推行低价法，还可逼迫施工企业建立企业定额，降低招标方由于信息不对称的评标难度，推动市场决定工程造价改革目标的实现。

低价法下，“关系”失灵，走门子、卖资质的企业必将出局。企业资质自然弱化，个人执业资质自然强化，多年被诟病的资质管理难题有可能解套。低价法必须配套的工程担保、工程保险也会自然推开，以精细化项目定义文件为特征的设计全程服务（EPCM）、BIM应用、企业工法等都会“自动自发”地形成……总之，采用低价法后，由于市场生态的改善，困扰建筑行业的许多问题将会迎刃而解，建筑业作为国民经济发展的重要支柱产业将会进入良性发展的快车道。

低价法下，会恶性低价抢标吗？不会。因为投标前有精细化项目定义文件的约束，投标过程有严格的评审约束，施工过程有高额的担保约束。在这些配套措施下，施工投标方主观上不会恶意低价抢标，客观上，即使低价也未必能中标。

低价法下，竞争靠价格，品牌靠质量，履约靠担保。由于抓住了项目定义文件这一“命门”，就堵住了围串标、高认价、算材差等不当得利的“后门”，逼迫企业走靠管理、品牌等盈利的“前门”。通过优胜劣汰、兼并重组，必将涌现出一批大型建筑企业集团。这些企业一定会像华为、三一、奇瑞等一样走出国门。

低价法与制度防腐

低价法的中心思想在于：先定义，再资审。

先定义，就是遵照“公道，完整，清晰”的定义原则，招标前将设计文件、招标文件、造价文件等项目定义文件做到精细化。报名的投标人看到这样的定义文件后，投机者自会知趣而退，留下的一般是有实力、管理强的企业。这种定义文件，本身就是资格预审的第一关。

后资审，就是及早发布招标信息，通过考察、谈话等方式，遵照“熟悉，可靠，积极”的资审原则，选择三家以上的投标人，并相信任何一家中标后都有能力履约合同，这就是“货比三家”。

如此先定义、再资审之后，就以“报价最低”为唯一评定标原则，再经过“评审”，就可确定出中标候选人。这里，投标人“高怕不中，低怕亏钱”的“两难”心里，可迫使投标人报出一个相对合理的低价。当然，评标过程的严格清标、询标、投标保证金、企业定额分析等“评审”措施，可最大程度地抑制投标人的“围串标”、恶意不平衡报价、低价抢标等不当行为。

必须说明的是，只有实行资格预审，才能低成本找到优秀的潜在投标人。目前，由于挂靠普遍，在大国企、高资质的掩护下，甲方难以甄别是挂靠还是自营。比如清华附中事故的施工方，看似特一级资质企业，实为挂靠。而且，一个完全陌生的甲方和乙方，“磨合”的管理成本和时间成本也十分之高。因此，笔者认为，在我国目前的市场条件下，为保证低价法的成功实施，必须进行资格预审，不能采用资格后审。而个别地方正在实施的资格后审，在综合法下，招标已变成由少数投标掮客组织，众多投标方参与，“围猎”甲方的闹剧。

搞资格预审，会产生腐败吗？不会。因为，低价法下乙方靠低价中标，不存在超额投标利润，也就没有了回扣、承诺等成本。因而，从制度机制上分析，乙方不可能去贿赂、感谢谁。既提高了行政效率，又实现了低成本反腐。

一位业内资深人士说，“让谁中标，综合法好操作。但不知浪费了多少钱，害了多少干部。必须改了。”

调整招投标制度，取消综合法，推行低价法，势在必行。

低价法

与“一带一路”项目建设

30年的大规模建设，造就了庞大的建筑业大军。其中，以建筑央企、各省市建工集团及大型设计院为主力，这些企业承担了绝大部分国有投资及援外项目的设计和施工。调研中发现，这些企业的历史包袱和社会负担，通过建筑行业劳保统筹制度已经消除，现在基本上为良性运营，但存在机制上的隐忧。这些企业对混合所有制改革的要求较为强烈，比较自信，具备成熟的实施条件。

亚投行、丝绸之路发展基金的项目采购，必然要求按照“最低价中标”这一世界银行、亚洲开发银行等国际机构通用的采购指南去做。而“一带一路”项目建设，急需我国建筑业大军自我改革，去赘自强，遵循国际惯例，与国际大承包商同台竞争。这就要求建筑行业尽快落实十八届三中、五中全会全面深化改革的部署，推进改革，让所有企业的“屁股”都坐在市场的板凳上，练好内功，走向国际，参与竞争。

低价法，作为建筑业的核心命门，必将推动基本建设管理、财政预算管理、项目组织实施方式、设计全过程服务（EPCM）、工程总承包等产业链各环节的改革。如果试图绕过这一门槛，不实施低价法、混合所有制等供给侧结构性改革，施行以市场大检查、电子招投标、定额调整等常规政策，必将是事倍功半，治标不治本。

综上，建筑行业供给侧结构性改革的顶层设计、优先顺序、关键环节基本清楚。显然，推行低价法，并配合混合所有制改革，是“一带一路”项目建设的重要条件，是工程领域制度防腐的最佳抓手，是绕不过去的改革与发展门槛。

（作者：王宏海，一级注册建造师，高级工程师，北京筑信筑衡工程设计顾问有限公司董事长。强茂山，清华大学建设管理系、水利水电工程系教授、博导，清华大学国际工程项目管理研究院副院长。）