各地加重生态指标要求 发展与保护仍存矛盾

进入“十三五”，随着环保问题被前所未有的重视，各省(区、市)相继发布了本地区党委关于“十三五”规划的建议和2016年政府工作报告。有研究表明，综合分析来看，生态环保分量有所增加，但仍未普遍性、实质性地纳入党委政府的工作核心。

● 从总体目标看，加重了生态环保分量

共有29个省份“十三五”规划建议将生态环保作为主要目标之一，与“十二五”15个省份相比大幅增加，但环境质量改善进程与幅度的表述方式、角度存在明显差异。

● 从目标体系看，突出了环境质量改善

要求

大部分省份将环境质量目标排在前列，其次是主要污染物减排、生态保护等目标。11个省份明确提出了“十三五”期间大气环境质量改善的相关要求，其中北京、天津、河北和上海提出了明确的PM2.5下降量化目标，安徽提出了PM10下降量化目标。7省份在政府工作报告中提出了年度大气治理目标。上海和浙江明确提出了“十三五”期间水环境质量改善目标。安徽提出“土壤环境质量达标率达85%”的量化目标。江苏等8省份提出了“生态安全屏障基本形成”的定性目标，生态保护的量化指标上多采用“森林覆盖率”。

● 从任务安排看，生态环保特别是雾霾

治理列为重点

30个省份将生态环保作为2016年政府工作重点之一，24个省份将大气污染防治尤其是雾霾治理列为环境治理的首要任务。其中，山东、江苏、上海、天津提出了削减煤炭消费总量。河北重点对钢铁、水泥、电力、玻璃、石化等行业大气污染开展综合治理。北京通过建设电动车充电桩、鼓励电动车上牌等手段控制机动车尾气排放。同时，城市黑臭水体、农业面源、水生态纳入水环境治理重点工作。

● 从推进路径看，协同控制等系统治污

思路有所体现

大气区域治理方面，北京明确提出推进京津冀生态环境协同治理，北京、河北均提出强化重点行业主要污染物治理、机动车治理、优化能源结构、强化燃煤治理、农村清洁能源使用等措施;上海提出以控制PM2.5为首要任务、立足长三角区域大气污染联防联控，江苏提出推进多污染物综合防治和区域联防联控的举措。流域治理方面，河南提出实行联防联控和流域共治，广西提出强化西江流域生态环境联保联防联控。

● 从制度保障看，生态文明体制改革

内容有所强化

16个省份“十三五”规划建议将“生态文明制度”体系建设单列一段。辽宁等省提出健全生态文明绩效考核和环境损害责任追究制度，江西等提出建立健全自然资源资产产权制度，湖北和江西均提出了建立落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”，部分省份提及生态补偿政策。

● 从发展与保护的平衡关系上看，

问题犹在

（1）重经济、轻环保的思想仍然存在。在生态环保目标方面，仅广西、海南提出了生态环境质量保持全国前列的目标，许多省份未明确提出具体的生态环保指标，经济指标和生态环保指标要求高低之间有一定的反差。

（2）生态环保指标刚性约束少。与“十二五”时期相比，仅6个省(市)提出了空气质量改善的量化目标，所有省份没有明确污染减排指标，这说明了各地区普遍存在保守和“观望”心态。

（3）生态环保目标与国家要求衔接不够。大气质量方面，天津(五年PM2.5浓度下降25%)、河北(2020年PM2.5浓度比2013年下降40%)、上海(PM2.5下降到42微克/立方米)的目标以及重庆(优良天数300天)与国家要求基本相当，但北京提出五年下降15%的目标比国家要求偏低，安徽提出PM10下降13%与全国要求不一致。水环境质量方面，仅浙江和上海提出的目标符合“水十条”要求。

（4）不同行政区域之间的统筹协作仍显不足。大部分省份具体措施均是针对本地区突出的生态环境问题制定，多适用于省内的区域协作，区域统筹思路“未出省”。如长江经济带，11个省份未从全流域角度明晰各自的环境功能定位与生态环保责任。

（5）生态文明体制改革创新不足。各省政策制度均涉及到近期国家提出的生态文明制度建设内容，但原则性居多，具体落地措施、实施手段少，基于本省资源禀赋和生态环境基础状况的创新性政策措施不足。

（本报记者综合整理）