国企2015年 从运动反腐转向制度反腐

2015年12月27日下午，中纪委网站公布消息，中国联通原党组书记、董事长，现中国电信党组书记、董事长常小兵涉嫌严重违纪接受组织调查。

常小兵被查，成为2015年国企重拳反腐的缩影。常小兵从权重一方到贪腐被查的经历，成为许多落马央企高管的写照：执掌时间长、负责人权限集中、利益输送与权力寻租、“三重一大”执行不力……

在2015年被查的有一汽集团原董事长徐建一、中石油原总经理廖永远、中国石化原总经理王天普、武钢集团原董事长邓崎琳、东风汽车原总经理朱福寿和南方航空集团总经理司献民。自2014年至2015年6月初，中央纪委监察部网站纪律审查栏目至少公布了115名国企高管涉嫌违纪违法接受组织调查的信息。十八大以来，仅“老虎”级国企高管便有7人“落马”，国企腐败的严重性可见一斑。

确实，2015年的国企反腐力度空前。11月23日，中共中央政治局召开会议，听取关于巡视55家国有重要骨干企业有关情况的专题报告。党的十八大以来，中央巡视组已经开展8轮巡视，巡视了149个地区和单位，实现了对地方和中管央企的全覆盖。2015年，国务院国资委巡视组开展了三批巡视，进驻18家央企。

为什么在中纪委巡视央企的两年中，会连续发现重大腐败案件？为什么长期以来的国有企业改革未能有效遏制这些腐败行为，反而表现出愈演愈烈之势？关键在于国企高管的权力过于集中。

19世纪，英国思想史学家阿克顿勋爵道出了一句具有铁律性质的警世格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”纵观古今中外，凡是腐化堕落的“公仆”，都是把“公权”变成了“私权”，最后被权力的虎口吞噬。

在2015年被查的央企高管腐败案，无一不是权力运行失控，导致主要用权者权力寻租、以权谋私造成的。这就提醒我们：国有企业的反腐倡廉，既要治“标”，更要治“本”。这个“治本”就是“治权”，重在分好权、用好权、控好权上制定制度。故而，国有企业反腐倡廉的制度制定要围绕权力制衡展开，真正“把权力关进笼子里”。

对于国企高管权力腐败，从规律上看，是体制造成的。

从外在体制看，由于国有企业从计划经济到市场经济的体制过渡还不成熟，计划经济的权力高度集中与市场经济和商品交换同时存在，把行政权力作为经济交换的条件，这种体制二元结构是造成国企高管权力滥用和腐败的根源所在。

从内在体制看，何者是治理主体，何者是治理客体，并不清楚。官商勾结和腐败行为被发现的大概率说明，出资人代表大权独占或者与职业经理人勾结。过去所说的“政企分开”，主要是解决企业“自主经营、自负盈亏”的问题，现在谈“政企分开”，应该更明确的是“所有权和经营权的分开”。党组织和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者不能混同。国企改革系列文件对改革的核心问题——经营权与所有权的重视，是抓住关键。

我们在关注2015年的国企反腐时，也注意到《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）对于反腐制度的制定。《指导意见》提出，对于权力集中的领域和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权，防止权力滥用。将国企推向市场，建立规范完善的现代企业制度，落实法人治理结构，使得股东会、董事会、经理层、监事会、职代会、党组织等机构各司其职，内外部监督互相配合协调。通过科学规范的企业运营制度，让国企高管不能腐；设计完善的薪酬激励和约束体系，让其不愿腐；继续加大反腐查处力度，让其不敢腐。这些制度建设目标，在一定程度上实现了。

可以看出，这些制度设计体现出“奔着问题去”的指导思想，有极强的针对性。反腐不能只靠中纪委巡视，若想根治国企中的腐败问题，需要从根本上改革国有企业的运行机制和外部环境，真正扭转并清除国有企业存在的腐败隐患，这就是制度建设。

《指导意见》明确划分党委、董事会、执行层、监事会、纪委以及各部门、单位和岗位的权限范围、基本职能，按照职权法定、权责一致的要求，锁定权力运行边界，从而让权力在既定轨道、按既定线路运行，形成不易腐败的保障机制。

《指导意见》规定，董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。董事长是出资人代表，是所有权的代表，而总经理是职业经理人，是经营权的代表，在他们中间分开，解决了监管的主客体问题。

《指导意见》强调必须筑牢企业内部监督、出资人监督、专项监督、社会舆论监督“四道防线”。《指导意见》提出要加大企业领导人员交流力度，董事长（未设立董事会企业的总经理）在同一职位任职超过3个任期，同时还能任满1个任期以上的，一般应当进行交流。这项制度，引发央企在2015年底以来的央企董事长的交流。

国企改革系列文件在2015年的制定，是加强国企反腐制度建设的重要成果，相关规定和措施一旦实施，国企反腐的方式将发生重要变化，将推动国企反腐从运动反腐阶段转向制度反腐阶段。