园区土地供应 患寡更患不均

由于受到土地资源总量限制、用地指标趋紧等制约，许多开发区(园区)在发展过程中，面临着新增用地严重不足、空间拓展受限等问题，这在一定程度上制约了开发区的发展。

与此同时，目前国内很多开发区同样存在土地资源严重不平衡的现象。从开发区的招商情况看，差别也比较大。有些园区尽管土地资源开发已接近饱和，但外来投资仍源源不断；而有些园区虽然土地资源仍有许多剩余，但却难以吸引到外来投资项目。

在业内看来，经济下行压力虽然还在持续，但各地对经济企稳发展的意愿并未消减。在此背景下，一度被地方视为“造血”功能的园区经济被推至台前。

“土地爷”新觉悟

关于土地的供求矛盾，河北或许早有意识，该省许多地方在全国率先付诸了行动。

今年4月下旬，河北省政府印发《关于大力推进开发区节约集约用地提高土地利用效率的意见》（下称《意见》），旨在切实加强开发区用地管理，大力推进开发区土地节约集约利用。

经梳理发现，《意见》是对开发区土地存在的问题进行的一次全面系统整治。

首先，对企业原因造成的土地闲置，将按照未动工且开发满两年依法无偿收回土地使用权。与此同时，针对国家级开发区内投资低于1亿元（省级低于5000万元）的单个工业项目，原则上不再单独供地；其次，自2016年起，针对开发区土地集约利用的评价，由3年一次调为1年一更新，对连续3年（含）未按要求参与评价（更新）的，不得申请升级、扩区、调区；另外，规定开发区新建工业项目平均容积率不低于1.0、建筑系数不低于40%、所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过7%。在开发区整体用地结构中，交通设施用地和绿地比例不得高于20%，严禁规划建设脱离实际的宽马路、大广场、绿化带。

11月25日，府右智库(北京)国际咨询有限公司学术顾问委员会副秘书长刘子荣在接受《中国企业报》记者采访时表示，河北园区用地新政的出炉，堪称是有史以来最为严格的节约用地制度，意在通过转变土地利用方式，实现园区转型升级和创新发展，“园区的经济活力，可能因此得以释放。”

如果说河北园区土地新政是对自身进行的一次“刮骨疗毒”，那么，江西南昌作出的土地调控之举则是对园区健康发展的一次有益补充。

近日，江西省南昌市制定并下发《关于进一步推进工业用地节约集约利用的通知》（下称《通知》），旨在加强工业项目建设用地管理，优化土地利用结构和布局。《通知》还要求工业项目必须进入开发区（园区）和各类工业集中区，引导或限制工业区范围内的工业项目按照相关政策逐步迁出。

有观察者指出，南昌土地新政效应主要体现在打破工业用地低价供给“怪相”，核心在于改变单纯依靠土地财政出让模式。一是工业用地和商住用地的供给比例将会相应调整；二是面对日益紧缺的工业用地，倡导集约高效的利用方式已成为当务之急。

一位接近当地政府的知情人士向记者透露，该《通知》的下发，在某种程度上将对当地园区发展起到“一石二鸟”效果。

闲置无异于浪费

值得注意的是，上述省、市之所以在不遗余力地推进园区（工业）用地节约集约化，是因为辖区内的部分园区发展现状并不乐观，土地利用失衡现象尤为突出。

以河北为例。日前，《中国企业报》记者赴河北部分县（市）开发区采访时发现，由于粗放的土地利用方式，园区土地普遍存在“圈而未建、圈而慢建、圈多少建”等土地闲置乱象，因此有不少园区被统一贴上“浪费土地资源”的标签。

有业内人士表示，一些入园企业项目通常打着巨额投资旗号，先将成片土地用围墙圈起，并象征性建起几排彩钢房后，便再难觅开工踪影，长期处于闲置撂荒状态，以至于厂区内杂草丛生，成为当地牧羊人放牧乐园。据不完全统计，一些园区企业土地闲置率达到园区总面积10%左右，甚至有的园区早已突破了这一比例。

有的园区企业，或为掩人耳目，将成片长期闲置的土地栽满季节性农作物和蔬菜，以至于被业内人士调侃为工厂变“农场”。

采访中记者发现，除了遭遇企业闲置土地外，还有相当一部分企业因违建（违规占地）而遭遇地方勒令停工，从而陷入长期停滞状态，相应的土地开发自然也会应声而停。少则数十亩、多则上百亩土地因工程停工而荒废的在一些园区比比皆是。

有媒体报道称，河北某市辖区内一个省级经济开发区，在招商冲动下，采用以租代征方式，将辖区及周边6个镇114个村(居)的大部分土地收储在手中。由于属于典型的违规占地，直接波及众多入园企业，造成园区诸多在建工程或暂停、或退出、或遗弃。受此影响，整个开发区土地资源浪费现象严重。

当然，如何节约并有效利用园区土地，不同园区管理者的做法各不相同。

曾有消息传出，今年4月初起，凡是到湖南吉首经济开发区投资兴办企业的，只要是在当地审批权限内，用地一律免征耕地占用税。与此同时，对高新技术、科、教、文、卫及环保等项目用地，当地官方表示可按行政划拨方式获得土地使用权。

有类似举措的还有江苏无锡市。据了解，无锡市国土局于今年6月23日出台“土地新政”，大幅让利给投资者，对于一次性投资超过5000万元的新建制造业项目，以国家规定的工业用地最低保护价供地。此前，无锡市所辖开发区中供地价格与最低保护价相比，普遍有一倍左右的溢价。为适应工业经济负重爬坡新形势，无锡率先出台稳增长“土地新政”，让利创业者，扶持投资者，做好服务者。

利益难割舍

“造成园区土地长期闲置的背后推手，或与各地为入园企业制定的工业用地弹性供给机制不无关联。” 刘子荣认为，围绕园区招商，各地纷纷出台工业用地弹性供给机制，但因该机制目前尚不够完善，很容易为园区土地埋下诸多问题和隐患。

近日，河北保定开发区有关负责人也向《中国企业报》记者表示，工业用地弹性供给机制，在为入园企业用地降低准入门槛同时，诸多隐患随之而来，如土地利用强度不够、服务配套不齐全、企业生命周期结束后造成土地资源浪费等现象。

该负责人还告诉记者，在产业园区发展早期，为了经济的快速发展，地方热衷将土地资源快速推向市场，一些入园企业得以轻松拿地，而企业真实“家底”，则没有被地方过多考虑。这就造成一时的招商冲动，带给园区未来的是用地争执和麻烦不断。

即便如此，一些地方还是对工业用地弹性机制表现青睐有加，并纷纷试水运行。

早在2年前，北京经济技术开发区管理委员会发布《北京经济技术开发区加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》，其中指出，将改变园区内工业用地的供应方式，由按最高出让年限50年出让转变为缩短年限出让、代建厂房及实行直接租赁试点三种方式。

这意味着，“工业用地弹性供给机制”已在北京部分地区正式试运行。

间隔不到1年，新疆等地纷纷加入试水队列。为有效降低入园企业门槛，新疆喀什、霍尔果斯经济开发区等继北京之后，进行国内建设用地弹性出让模式的又一次探索。

期间，其他园区虽未明确出台相关机制，但实际上有许多在效仿跟进。

“不过，由于工业用地弹性供给机制尚不够完善，外表看似美好实则内患重重隐忧。”有分析者表示。

众所周知，工业用地目前使用年限是50年。然而，土地年限结束后到底以什么方式、什么价格续租，还不清楚。

此外，由于大部分产业生命周期几乎短于50年，但利益机制的存在导致企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，由此影响了土地节约集约利用和产业更新换代。

“这也是后续开发区探索解决盘活园区存量用地的重点，也是难点问题。”该人士坦言。面对接踵而来的各种压力，完善“工业用地弹性供给机制”已显得尤为迫切。

“弹性供给机制”与“多样化退出机制”相辅相成，二者缺一不可。在刘子荣看来，作为地方而言，对待入园企业，既要迎得进来，又可请得出去，这就需要建立和健全一套科学有效的用地管理机制。而作为园区管理方，应建立多样化退出机制，对未达到法定收回条件的闲置、低效利用工业用地，建立土地收储资金制度，采取有偿收回、权益保留等多种途径处置利用，引导用地单位退出土地。