国企改革不单需要政策

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要为国有企业改革创造良好环境条件，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。可以说，改革环境直接关系着改革成败。

尽管该指导意见继续强调要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，一些国有企业也确实还有很重的社会负担和历史遗留问题，但总体上看，这两个问题已不是企业深化改革的主要矛盾，它们已经基本上不构成企业深化改革的障碍。如果有的话，那也主要是繁文缛节式的企业决策审批问题，这些有的是历史遗留问题，也有近十几年来新产生的问题。对此，必须强化政企分开，清理不合理的审批事项，通过制定负面清单，把不该由政府决策的人权和事权列出来，全部回归企业。对于商业类或竞争性国企，既然要“以管资本为主”，那就要看结果，不要管过程。就是说，国资监管部门关心的应是国资增值的最大化，至于通过何种手段和路径实现这种增值，那不是国资监管部门的事情，而是企业自主经营的范畴。如果企业是通过违法手段来实现的这种增值结果，那会有法律来制裁。

对于国企负责人来说，更重要的还不是上面所述的自主经营问题，而是由于法律不到位和市场不完善而造成的心理负担。国企发展混合所有制，必然会发生国资交易行为，而国资交易是否会发生国资流失，是国企负责人对混改的最大担忧，即担心被戴上国资流失的“帽子”，这甚至是国企负责人的一大恐惧问题。对于国资流失，现实中存在很多模糊认识，认定国资流失的主观性太强。国资流失与否，个人无法做出主观判断，法律也不能确定标准，因为资本的交易是市场问题，是交易双方讨价还价决定的。但这种交易必须是透明的，是多方竞价的结果。也就是说，交易是要有程序的，法律不能制定标准，但却可以确定程序。因此，必须修改国有资产法，加入国有资本交易程序的内容，比如，寻找受让方的方式、受让方的资格要求、竞价方式的选择等等。在有法定国有资本交易程序的前提下，通过公开、透明的交易，此交易结果就是受到法律保护的。在这种情况下，即使交易的结果最终是国有资本是负值交易，都不能认定是国有资产流失。

目前，对于上市公司，交易的程序还是存在的，即以公告前一个月的二级市场平均股价作为基准价，最终交易价格不能低于该价格的90%。但这个程序有些武断，因为该程序隐藏着一个前提，即股价是反映公司真实绩效的。而现实是，中国股市存在较严重的操纵成分，公司股价（二级市场价格）不能反映公司真实业绩，因此，试图让受让方完全接受公司股价在很多情况下是不现实的。如果不尊重交易双方谈判的结果，交易是很难进行的。因此，关键的问题是，政府必须下工夫健全资本交易市场，严格打击市场操纵，使股价吻合公司真实绩效。

对于非上市公司，则更要困难。从既有规定看，国资转让要等价有偿，但等价有偿有赖于科学的资产评估，要做到科学的资产评估，评估机构的中立性很重要，这需要对评估机构进行监督。但从世界范围看，对类似评估机构这样的中介机构进行监督都很难到位，合谋、弄虚作假等现象屡见不鲜。因此，要实现国资产权转让价格合理，只靠评估机构不行，还必须同时借助产权交易所的竞价，而且竞价者要尽可能有多家，且是“优质”竞价者，即国资产权价格要更多地依靠市场力量。要尽可能不采取协议转让方式，因为目前关于协议转让的相关规定比较原则，协议转让价格即使是双方多轮讨价还价的结果，也可能不被国资监督机构或政府所认可，被戴上“国资流失”帽子的风险较大。

很多国企同时承担不同职能，既要盈利，又要承担公益或政策性职能。这种矛盾的功能同存于一家国企时，一方面，企业负责人难以确定改革方向，是向公益性方向改革还是向盈利性方向改革，左右为难，就怕改错了。改错了，责任重大，难以承受。另一方面，还创造了利益输送的“机会”。例如，以承担政策性职能为名，寻求政府资助和补贴；同时，又以企业的盈利性为名，进行高消费等，或者把国家资金套到企业或个人手中。

解决这个问题的方法，就是将企业同时具有的互相矛盾的职能进行分拆。公益性国企的功能是单一的公益，由国家政策给予支持；盈利性国企的功能是单一的盈利，不承担公益或政策性职能。如果政府迫于某些压力（如救灾）强制性让盈利性国企承担某些公益或政策性职能，则由此造成的损失，政府给予足额补充，以保护企业的自主权和市场竞争力。不过，如果盈利性国企自愿承担社会责任，则应当鼓励。为了实现国企功能的纯粹化，也必须通过修改国有资产法，予以明确。

总之，为国有企业改革创造良好环境条件，一是健全法律，尤其是程序法；二是健全市场体系，尤其是资本交易市场，使国有资本交易公开、透明。这是最为关键的两个方面。目前中国缺的不是政策，而是具体的、可操作的程序法。出现问题，政策解决不了法律层面的难题。

（作者系北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、经济与工商管理学院教授，国家社科基金重大项目首席专家）