寂寥“环渤海”：30年规划反思

寂寥“环渤海”：30年规划反思

王利博制图

国庆节前夕，《环渤海地区合作发展纲要》（以下简称“环渤海发展纲要”）终获国务院批复。此次“环渤海发展纲要”分别对环渤海地区合作发展的指导思想、发展目标、空间布局、规划背景、区划范围、战略重点等内容进行了详细的阐述。

也许是受中秋节和国庆节“双节”因素的影响，此次“环渤海发展纲要”的出台并未在社会上引起太大反响。此纲要批复后，只有几家财经媒体和区域性媒体进行了较详细的解读。解读的内容则多偏向于“股市利好板块”和“区域经济新增长点”等方面。就连平日爱凑政策热闹的房地产商们也少了往日的欢呼雀跃。这多少为“环渤海发展纲要”的出台平添了几分寂寥的氛围。“龟速”前行的环渤海规划

而寂寥的背后则是对环渤海地区经济发展和地区融合现状的无奈。需要指出的是：这不是首次从国家层面对环渤海地区进行顶层设计，“环渤海”概念也不是一个新概念。

环渤海地区由山东半岛、辽东半岛和华北平原三大区域板块组成，因与渤海海域形成环抱趋势而得名。早期区域内包括北京、天津、河北、辽宁、山东等五大省市，后期加入了山西和内蒙古的部分城市，区域涵盖面积占全国国土面积13%左右。环渤海经济圈也曾与长三角经济圈、珠三角经济圈并称“中国三大经济增长极”。

20世纪80年代中期，“环渤海经济圈”的概念由天津市较早提出。1986年，时任天津市市长的李瑞环倡导发起成立“环渤海地区市长联席会”。同年，原国家计委为了避免地方政府自主决策权扩大后的各自为政和重复建设，在全国划定了包括“环渤海经济圈”在内的七大块经济区域。自此，环渤海经济圈首次纳入国家层面的统筹规划。1992年，中共十四大提出把环渤海地区作为加快开发的重点地区之一，力争经过20年的努力，使其成为中国率先实现现代化的地区。1996年通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》提出，依托沿海大中城市，打造环渤海综合经济圈，并将其纳入中国七大经济区规划中。由此可见国家对“环渤海都市圈”的重视程度。

但现实情况是，在概念提出的三十年里，环渤海经济圈的发展却形成了“大小规划经常有，会议论坛经常开，专家官员常关注，实质步伐难迈出”的老常态。以至于，当年与其并驾齐驱的长三角经济圈和珠三角经济圈风生水起之时，环渤海经济圈却依然停留在概念阶段原地踏步，规划赶不上变化。在20世纪80年代初期，环渤海地区的GDP总量和人均GDP与长三角、珠三角地区相当接近。但在经过二十多年比拼过后，环渤海地区GDP总量和人均GDP只相当于长三角和珠三角地区的三分之二

进入本世纪，随着“首都经济圈”、“环首都经济圈”、“京津冀都市圈”等概念的兴起，“环渤海”概念开始淡出人们的视野。“老大”难产———曾经貌合神离的环渤海经济圈

环渤海地区历次发展合作规划执行力度不强、发展速度缓慢的原因，一直是国内区域经济学界的热门议题。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成和中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为：“环渤海”概念涵盖区域范围较大，区域内各城市难以形成紧密有效的经济联系。而这一原因也是“首都经济圈”、“京津冀都市圈”等概念兴起的原因，有学者将“京津冀都市圈”比作缩小版的“环渤海都市圈”。

环渤海经济圈内各城市的合作联系不紧密的一个重要体现就是恶性竞争。针对此现象，肖金成曾指出：“环渤海地区港口数量多，几乎有市必有港，各城市政府对港口建设倾注了高度热情。这在拉动当地经济的同时必然加剧港口间的激烈竞争，港口之争不应是自相残杀。”

港口竞争只是环渤海内各城市恶性竞争的一个方面，“老大”之争才是环渤海合作发展“龟速前行”的“致命硬伤”。与长三角、珠三角不同，自“环渤海”概念提出后，关于区域内谁当“老大”的博弈从未停止。按常理言，北京经济总量最大，理应是环渤海的“老大”。但北京首都功能定位的原因决定了其难以兼任环渤海经济圈“老大”的重任。天津虽然发明了“环渤海经济圈”概念，但是它当“老大”，似乎其他几个省市又不太捧场。从而形成了谁都想当“老大”，谁都当不了“老大”的几败俱伤局面。

几番博弈之后，“环渤海”概念终以辽宁、山东的“告假”和京津冀的“单飞”而告一段落。辽宁、山东后来多投向“东亚经济圈”的怀抱。相比较而言，上海早已确立“长三角经济圈”的“老大”地位，而“珠三角经济圈”内各城市全部位于广东省内，这就为这两大都市圈的区域协同发展和良性产业链形成奠定了坚实的基础。

环渤海经济圈经过整整30年的发展，虽然进展缓慢，总算积累了不少经验。在针对“谁是老大”的问题上，此次出台的“环渤海发展纲要”明确指定：由北京牵头，加快消除地区间隐形壁垒。这也是本次“环渤海发展纲要”的最大亮点。

但是，此次“纲要”确立由北京牵头，也只是从区域的角度确立了北京的“老大”地位。而在规划具体执行过程中，究竟应由市场牵头还是政府牵头，仍是环渤海规划留下的一个的悬念。扭曲的市场：隐性壁垒亟待消除

在分析环渤海经济圈发展滞后的原因时，魏后凯指出：产业配套差、体制机制不活、市场化程度低也是制约环渤海地区合作发展的重要因素。“尤其是北京、辽宁等地，国有企业比重大，民营经济不活跃，体制改革相对滞后，严重制约了地区经济发展。地区间行政壁垒较高，各类要素市场发育程度低。”

与长三角、珠三角相比，环渤海的市场发展程度相对不高。这主要体现在两个方面：一方面体现在市场资源的空间分布层面。环渤海地区长期的政策倾斜和经济发展不平衡，导致大量的资源向北京聚集，从而形成北京中心资源聚集度高，河北、山东、辽宁等周边区域资源聚集度低的“虹吸”态势。最终导致北京、天津等超大城市资源过度臃肿，河北、山东、辽宁等省的“环首都”周边城市资源过度匮乏的“橄榄核型”空间格局加剧。相比而言，长三角、珠三角经济圈内各城市功能定位合理，功能互补性强，有利于削弱城市间的行政壁垒。上海、深圳凭借其金融和港口优势吸纳国际金融和贸易资源进驻，东莞、义乌、温州、苏州等城市凭借其生产加工优势为上海、深圳提供战略腹地，使得国际资本和产业进得来，留得住。

另一方面表现为市场主体的分布层面。在环渤海内的各个省市中，北京是国企总部基地，辽宁、天津是老工业基地，河北、山东长期受北京发展抑制，从而导致环渤海经济圈内国有企业发展强势、民营企业发展弱势的不均衡局面。缺少民营企业润滑作用的环渤海经济圈，因市场要素流动性差而难以形成有效的产业链。这更进一步加剧了市场资源向北京聚集的“虹吸”态势。相比而言，长三角经济圈因“苏南模式”、“温州模式”等民营模式的长期发展，为其民营经济的发展培育了良好的市场土壤，使得高端市场要素既能向上海聚集，中低端市场要素也能像浙江、江苏扩散转移的良性循环态势。

很显然，要想解决环渤海经济圈合作发展较慢的问题，除了要确立北京的领跑地位外，还要确立市场的领跑地位和民营经济的领跑地位。此次批复的“环渤海发展纲要”虽然已将“完善统一市场体系，全面深化改革，加快消除地区间隐形壁垒”列为六大重点任务之一。但是如何完善市场体系、消除隐形壁垒，此纲要性文件并未做进一步的阐述。这就为环渤海经济圈未来的规划提供了更多的想象空间。