建立监管统一、出资多元的
新型国资管理体制

中国政法大学中国资本研究中心主任刘纪鹏：建立监管统一、出资多元的新型国资管理体制

刘纪鹏

深化国有企业改革指导意见近日下发。意见明确提出，国资将分为两大类并实行三层次管理架构，三层架构如何具体运营？《中国企业报》记者为此专访了中国政法大学中国资本研究中心主任刘纪鹏。

国资委“一身两任”

难以形成统一监管

《中国企业报》：在现行分散的监管体制下，国资管理机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，金融类企业国有资产、行政事业单位国有资产的监管主要由财政部门负责。你怎么看这种体制运作？

刘纪鹏：中国庞大的国有资本总量决定了一个统一的国有资本监管部门存在的必要性。但目前的这种监管体制存在着诸多弊端。

一方面，财政部作为公共管理部门，却履行金融国有资本出资人的职责，是典型的“政资不分”的旧体制；另一方面，在产融结合的背景下，金融资本与产业资本无法严格分开。例如国家电网、宝钢集团投资参股建设银行，首钢集团控股华夏银行，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目等。国有资本分散监管难以适应产融结合的大趋势。

然而，在近几年的改革历程中，无论是相关法律，还是国资委内部的文件和讲话精神，更多的是强调国资委的出资人地位，国资委一味向“淡马锡”公司学习，淡化了国资委在全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。

《中国企业报》：那么问题的症结在哪里呢？

刘纪鹏：上述问题的根源在于国资委“一身两任”，既当出资人又当监管者。由于国资委过于强调其出资人地位，现实中人们普遍认为，如果由国资委作为所有国有企业的出资人，会导致垄断，并诱发金融和产业系统性风险。因此提出，从出资人角度不能只由一个机构履行所有者职责。但由于国资委监管者和所有者一身兼二任，在分割所有者职能的同时，实际上也割裂了统一监管职能。

组建国有资本运营公司

助国资委“二身二任”转变

《中国企业报》：出台的国企改革指导意见有意将国资监管体制演化为三层次架构，你是怎么理解这三层架构的？

刘纪鹏：国资委要想在直接充当出资人的情况下，实现国有资本的统一监管者是十分困难的，“终极出资人代表”概念的提出为国资委的定位提供一条崭新思路。即由国资委来行使盈利性国有资产“终极出资人代表”职能，盈利性国有资产的监管主体高度统一，但履行直接出资人职能的主体则多元化。这一多元化主体就是十八届三中全会《决定》中提到的“国有资本运营公司”。

行使统一监管职能的国资委与直接履行出资人权利的国有资本运营公司共同构成“国资委系统”。同时，国资委、国有资本运营公司、国有实体企业形成“三层架构”。

《中国企业报》：每层架构各司其职。

刘纪鹏：第一层是在国务院和各级人民政府之下设立的中央和地方国资委，政府授权国资委作为国有资产的终极出资人代表。国资委作为终极出资人代表，充当赛场上国家队的“领队”，制定国有资本整体战略布局规划，并据此编制国有资本经营预算，并对任命国有资本运营公司董事、制定章程、审批重大事项、收取与支出国有资产收益等事项拥有最终决定权。

第二层是国有资本运营公司，它作为国有资产的资本运营机构，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体。主要负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组，定位于国有资产的直接出资人代表，原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。通过资本层面的运作有效组合配置国有资产，充当赛场上的“教练员”。

第三层是享有企业法人财产权的国家出资实体企业（包括国有参股、控股企业），定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，充当赛场上的“运动员”。

三层次架构的最大亮点在于，虽然履行统一监管者职能的国资委和行使直接出资人权利的国有资本运营公司相区分，但二者又共融于“国资委系统”，通过国资委系统“二身二任”，实现监管者的统一与出资人多元的并行不悖。

国有资本运营公司

如何运营

《中国企业报》：在你看来，国有资本运营公司如何运营呢？

刘纪鹏：国有资本运营公司是在国资委和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本经营的特殊形态的法人，是连接国有资产管理部门和国家出资企业的桥梁。国有资本运营公司一方面接受国资委的委托承担国有资产的保值增值的职责，另一方面在参股企业中作为产权代表行使股东权利。

具体而言，国有资本运营公司有三大特点：

第一，国有资本运营公司原则上保持国有独资形态，与股权多元化的实体企业相区别。

第二，国有资本运营公司是纯粹控股企业，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。如中国汇金公司、新加坡的淡马锡公司。

第三，国有资本运营公司既可来自新设，也可从集团公司改造而来。这个过程将有力推动国有企业并购重组和产业整合，一些具有战略意义、符合产业导向、具有国际化经验的企业集团，如高端装备制造等领域，将成为组建国有资本运营公司的首选。