国企改革立与破的艰难历程

国企改革立与破的艰难历程

从20世纪80年代初开始，中国的国有企业改革经历了一次又一次的由破到立，又由立到破的过程，在阵痛中不断探索前行。从“摸着石头过河”到公司治理结构创新，是一个发展中创新和创新中发展的艰难过程。“破”计划经营模式确立自主经营

从计划经营模式向自主经营方式转变。1978年12月召开的党的十一届三中全会拉开了我国经济体制改革的序幕。针对计划经济体制及企业“国有国营”模式的弊端，1984年10月党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，提出我国社会主义经济是有计划的商品经济，并正式明确增强企业活力是经济体制改革的中心环节。围绕增强企业活力，国家先后采取了大量改革措施，包括扩大企业经营自主权、实行利润包干和利改税、推行企业承包经营责任制等，调动企业生产经营积极性，规范政府和企业的关系，改变企业作为政府附属物的地位，使企业成为基本的利益单元。

国有企业改革立法的主导思想是实现所有权与经营权分离，调整规范国家与企业之间的委托经营关系。为此，国务院和全国人大展开了一系列立法工作。针对国有企业的法律地位、经营自主权和企业内部管理体制，国务院1979年制定《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1981年制定《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，1982年制定《国营工厂厂长工作暂行条例》，1983年制定《国营工业企业暂行条例》，1984年制定《关于进一步扩大国营工业企业经营管理自主权的暂行规定》，1988年制定《全民所有制工业企业承包经营责任暂行条例》等，明确规定国营工业企业是在国家计划指导下，实行独立经济核算、从事工业生产经营的基本单位，企业建立健全党委领导下的职工代表大会制，工厂实行党委领导下的厂长负责制，厂长是工厂的行政负责人，受国家委托负责工厂的经营管理。

与此同时，全国人大开始以法律形式调整和建立我国企业法人制度、企业破产制度和企业经营机制。总体上看，在改革起步阶段国有企业改革立法取得了重大突破，在依法推进和保障国有企业改革过程中发挥了重要作用。在“破”中确认了企业对国家授予其的财产享有经营权，没有明确企业享有独立的法人财产权，企业实际上是受国家委托开展生产经营活动，国家仍然要对企业承担委托人的责任。“破”铁饭碗与转机建制

从国企三年脱困，到国企退市，职工泪别旧体制。1993年11月党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出国有企业改革的目标是“转机建制”，即进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1995年党的十四届五中全会明确提出国有经济“抓大放小”的调整目标，即着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组。1997年9月党的十五大进一步提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局。1999年12月，党的十五届四中全会专门做出《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对国有企业改革的目标、方针政策和主要措施做了全面部署，明确提出国务院代表国家行使国有资产所有权，实行授权经营,“要确保出资人到位”。在当时的改革背景下，按照现代企业制度的要求，中央和地方选择了2500多家国有企业进行了公司制股份制改革。通过转换企业经营机制、分离分流、债转股等形式，推动国有企业扭亏脱困。同时，立足于搞好国有经济实施“抓大放小”战略，通过企业改制、产权转让、关闭破产等，绝大多数国有中小型企业退出国有经济或退出市场，国有企业只生不死、只进不退的问题有了重大突破。

国有企业改革立法由过去的委托经营转变为出资关系，开始触及国有产权制度、政企分开和政资分开等深层次问题。《公司法》的制定，为规范引导国有企业向公司制股份制转化，建立现代企业制度，提供了重要法律依据。

但是，改革虽然明确了国家与国家出资企业（含国有公司，下同）之间的出资关系，但并没有触及国有资产出资人代表问题。在政府与国家出资企业之间，仍然存在出资人缺位问题，以致出现政府部门多头管理，无人负责的局面，同时也难以建立切实有效的法人治理结构。（下转G03版）