史上最严禁限目录“严而有度”

【对话老杨：园区那些事儿】史上最严禁限目录“严而有度”

杨建国

日前，北京市公布了《北京市新增产业禁止和限制目录(2015年版)》。在2015年版目录中，分别于北京市范围内对制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产业、教育、居民服务修理和其他服务业领域的新增产业进行了禁止和限制，还针对城六区专门出台了更为严格的禁限目录。

那么，2015年版目录与此前相比做出了哪些调整？为什么会做出上述调整？在执行过程中应该注意哪些问题？对京津冀一体化会产生哪些影响？对此，《中国企业报》记者与中国产业集聚研究专家杨建国进行了探讨。

禁限令更严更广更细

《中国企业报》：2015年版目录与此前相比做出了哪些调整？

杨建国：2015年版目录是在充分总结2014版目录的实施经验、充分吸纳各方面意见基础上修订而成的，是在循序渐进的基础上的，以从严、从紧为原则的“再升级”。

2015版禁限目录与2014年版相比，变动不少，但总的来看，我认为主要趋向于以下三个方面：

第一、更严苛、广泛。从行业分类上来看，2015年版禁限目录涉及599类小项，占全部国民经济行业分类的比例由32%提高到55%；从涵盖区域来看，从2014年版时采用的“首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区”这四类功能分区化分，到2015年版本中首次提到的“城六区”，即：东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山，变化背后，意味着禁限的标准趋向统一，也意味着禁限的覆盖范围扩大。

第二、更加精细。城市的管理，需要精耕细作，需要循序渐进。2015年版的禁限目录中，除了扩大的行业分类之外，在具体到某个门类时，又是一个十分细分的政策。比如，制造业门类中，禁限的主要是在一般制造业和高端制造业中比较优势不突出的生产加工环节方面；物流方面，会对区域性批发市场、物流基地采取禁限，但对符合规定的社区菜市场等农产品零售网点、符合规定的农产品批发市场等则不约束。

第三、更注重生态环保。与2014版目录相比，2015年版目录新增或加大禁限力度的主要行业都有以下三个特点：高耗能、高耗水、影响城市环境，比如，以纺织业、石油加工为代表的高能耗行业，以高尔夫球场、高档洗浴设施为代表的高耗水行业以及以电力供应中电力架空线设置为代表的影响城市环境的行业。对于这类行业，2015版目录，从严禁限，从增量入手，引导新增功能和产业的发展更绿色低碳、更有助于改善生态环境。

《中国企业报》：为什么会做出上述调整？

杨建国：在2015年版目录出台后，北京市发改委相关负责人已经做了详细介绍：2015年版目录是在充分总结2014年版实施经验，充分吸纳各方面意见基础上修订的，更加符合首都城市战略定位、有序疏解非首都功能、提高生活性服务业品质、建设国际一流和谐宜居之都的要求。

除了上面提到的几点之外，我想补充一点：源自京津冀协同发展的需要。在通过不久的《京津冀协同发展纲要》中提出，要有序疏解北京非首都功能，首都功能包括四项，就是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，其他都是非首都功能，需要疏解；同样是在《京津冀协同发展纲要》中还提出，“控”与“疏”双管齐下，严控新增人口，2020年人口控制在2300万以内，中心城区力争疏解15%人口，而2015年版目录就是北京加大“以业控人”的体现，通过产业、教育、医疗资源向外疏解，来引导人口疏解。

加速京津冀协同发展进程

《中国企业报》：在执行《目录(2015年版)》的过程中，应该注意哪些问题？

杨建国：需要明确一个事实，那就是2015年版目录加大禁限力度，不是说为了限制发展，甚至不发展，而是为了优化空间结构、提升产业层次，为了更可持续发展。因此，在操作2015年版目录过程中，应本着“发展”的原则，让疏解的产业和企业活下来。那怎么才能让这些产业和企业更好的活下来呢？我认为，有“疏解”就要有“承接”，要通过京津冀协同发展战略，让周边地区分享北京专业转移和功能分担带来的好处。

当然“承接”也不是简单的转出和接受，首先需要的就是加强顶层设计，一方面衔接好三地的产业发展规划，决不能“贪快”、“贪全”，更应在因地制宜、科学规划的基础上理性承接；另一方面，还需要加强三地间的产业协作，搞好区域间的产业联动机制。目前北京正在着力构建的以中关村和共建产业园区为依托，与天津河北两地合力打造创新平台的模式，就是一个很好的范例。

其次，也需要加强相关的产业配套建设，教育、医疗、交通等服务功能要同步跟上。目前，京津冀之间在公共服务方面差距巨大，只有通过产业、医疗、教育资源的对外扩张，让住在北京郊区的人可以方便地就业、上学、就医，才能吸引人们外迁。

《中国企业报》：《目录(2015年版)》对京津冀一体化会产生哪些影响？

杨建国：首先，我们一直在讲京津冀协同发展，这个协就是协调，同就是同步。而2015年版目录，将加大北京“以业控人”的力度。对于从北京疏解出来的产业、企业、人口，河北、天津将成为其主要承接地。此外，目录中还提到，北京不再接纳央企总部进京，对于天津和河北来说更是一次难得的良机。所以，2015年版目录，相当于为京津冀协调发展“添了把柴火”，类似于“龙头带动”效应，将会加速整个京津冀协同发展的进程。

其次，这个目录也是动态变化的，2014年版本时是在全国省市中首次实施禁限目录，这种采取清单模式对新增产业进行精细化调控，带有浓厚的先行先试的意味，到了2015年版本时，已经积累不少的经验，正是建立在北京的经验基础上，河北省、天津市等省市也相继发布了禁限目录，从而对京津冀地区也产生了较大的带动作用。