地方债治理需要“平衡术”

北京科技大学教授赵晓：地方债治理需要“平衡术”

近期，财政部等三部委联合下发通知称，允许地方政府采用定向承销方式发行一定额度地方债，用以置换到期存量债务。政府推出地方债务定向置换方案对市场是喜是忧？如何做到既推进债务管理制度改革，又不因债务治理而影响经济增长？就这些话题，《中国企业报》记者专访了北京科技大学教授赵晓。

《中国企业报》：财政部等三部委联合下发通知称，允许地方政府债置换采用定向发行方式，并将其纳入抵押品范围，这是年初大家没有预想到的，因为去年“43号文”出台后，市场对地方政府债的治理表现出了高度的乐观。在您看来，此举目的是什么？

赵晓：虽然“43号文”的出台表明新一届政府在地方政府债务管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领，但“欠债总是要还的”，“修明渠堵暗道”说起来容易做起来难。

对于2015年的地方债治理，年初政府工作报告中的表述主要集中于三点：一是债务治理不能影响经济增长；二是债务治理改革不能停；三是债务治理不能引发金融风险。

《中国企业报》：您认为2015年地方债的形势相比2014年会如何？

赵晓：2015年，地方债治理仍然是一个巨大的挑战。这也是最近政府出台地方债可置换的原因。

首先，债务存量较大。公开数据显示，2015年地方政府到期的负有直接偿还责任的债务为1.86万亿元，加上5000亿左右的债务利息，再加上部分或有偿还债务，保守估计2015年需要偿还的地方政府债务会超过2.4万亿元。这一数字虽与2014年的2.4万亿基本持平，但考虑到经济增长放缓和房地产市场低迷带来的财政收入和土地出让金收入的下滑，2015年的偿债压力自然不小。

其次，“43号文”出来后地方政府传统融资渠道受阻。一方面，银行出于防范自身风险和响应中央号召的需要会收紧地方融资平台贷款；另一方面，城投债在中证登新规的影响下已经再难有大的作为。

《中国企业报》：最新数据显示，2015年地方政府置换债券计划发行1万亿，加上预算内的6000亿新增地方政府债券，地方政府的偿债资金缺口还是比较大的。如果再考虑“稳增长”的被动资金需求，2015年地方政府的融资压力可想而知。如何破解？

赵晓：政府的思路是，在“43号文”规定的大框架下，开启新的市场化的举债模式。其一，让“自发自还”成为常态。只是，“自发自还”目前还处于试点阶段，发债流程、信用评定、信息披露相关机制还在摸索之中，即使2015年继续扩大试点范围，全年发债规模应该不会超过5000亿元，这与全年近2.5万亿的偿债规模相比还是“杯水车薪”。

其二，鼓励PPP模式。不过，梦想PPP模式能立即扛起地方政府基建项目融资的大旗注定是不现实的：一是并非所有城市基础设施项目都可以商业化；二是对大部分基础设施项目而言，其盈利能力较差，加上投资金额大，回报周期长，民营资本的参与动力天然不足；三是中国地方政府的透明度和信用还有待加强，民营企业利益的保障机制还不够健全。

《中国企业报》：这种情况下应该如何破题？

赵晓：2015年，中国经济去杠杆、制造业去产能、房地产去库存的调整仍将继续，新兴产业和服务业改善尚难以冲抵传统增长点收缩带来的压力，为稳住7%左右的目标GDP增速，稳住投资特别是基础设施建设的投资仍是当前政府的唯一选择。在债务治理和稳增长的双面夹击之下，政府只好寻求“平衡术”，而其中的杰作就包括地方债务置换和城镇化基金。

“债务置换”就是一种债务展期，而且是将高息、短期债务转换为低息、长期债务，对政府而言，这是白捡的大便宜。但这里有两个问题：一是金融机构也不傻，赔本的买卖当然不愿意干，所以首批地方债被一再延迟发行；二是由于流动性有限，债务置换量太大的话，势必会对其他实体的融资产生挤出效应。所以，政府只好将债务置换与财政存款、参与地方重大项目建设等联系起来，并把置换债纳入抵押品范围，算是给金融机构的额外补偿，于是就有了地方政府债券的定向承销发行。

城镇化基金属于私募基金的范畴，本来是一种纯市场化的投资手段。但是，目前各地如雨后春笋般建立的城镇化基金与传统意义上的城投贷款或城投债并无本质差异。所以，在地方债治理的过渡期，寻求“平衡术”确实有必要，但只能作为权宜之计。从长远来看，尽快转变政府职能，专注于公共服务，而不能过多插手经济事物才是根本，因为缺乏市场纪律约束的大规模投资只会导致地方政府债务的变相膨胀。相关

“43号文”，即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国务院2014年10月2日下发，旨在建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。