立法法迎15年来首修：
将强化企业及公民财产权保护

立法法迎15年来首修：将强化企业及公民财产权保护

王利博制图

3月8日，立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议，此次审议不仅是本届会议的重要议程，也是立法法颁布15年来的首次修改。作为一部影响到社会各阶层和方面的法律，此次立法法的修改引发多方关注。

有业内人士3月9日在接受《中国企业报》记者采访时表示，此次修改涉及对地方规章性文件限制、税务征收、明确法律法规层级关系等方面，与民众生活及企业经营息息相关，修改后公民和企业的财产权将进一步得到保护，类似地方政府突然发布的车辆限购限行、成品油消费税提高等情形可能发生改变。

地方规章不再“任性”

对于此次立法法的修改，相关专家告诉记者，安排在每年3月举行的全国人大全体会议上审议的一般是基本法律，分量都不会轻。如2007年的物权法、2012年的刑事诉讼法等。立法法也属于基本法律范畴，它是规范立法行为的法，说白了就是“管法的法”，因此有“小宪法”之称。

目前，一些地方政府出台的车辆限行、住房限购等制度在颁布时较为突然，如深圳市在去年底突然发布通告对机动车限购使得所在地民众和企业措手不及。这样的规章今后可能会受到约束。

此次立法法修正案草案新增明确规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

对此，中国政法大学副校长马怀德在接受新华社记者采访时表示，目前地方实施的限行限购措施，基本上可视为规章性文件。很多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制、蚕食。限购、限行等限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，对于限行、限购，无论是规章还是规范性文件都是没有这个权力的，实际上违反了“职权法定”原则。

税收不能说征就征

税，一直是企业关注的重点，关于税的“吐槽”，也是每年两会代表特别是企业代表的“保留曲目”。而去年底至今年年初，成品油消费税连续多次上涨，也是社会各方的热议话题。

而此次立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。是被各方关注的另一亮点。

对此，河北经贸大学法学院副院长、教授王利军接受记者采访时表示：“此次立法法修正案草案充分体现了依法治国精神，是为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，是十分必要的。关于税方面的修改，主要是明确了‘税收法定’。”

王立军表示，“税收法定”是法治国家的基本原则，但目前我国大多数的税不是由法律，而是由法规规定的，有些重要税收事项甚至是由规章规定的。这次修改立法法，就是

试图解决这一问题。今年两会上明确，总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。

王立军告诉记者，授权立法实际上在国际上也是很普遍的现象，因为社会生活非常复杂，如果全部集中到人大来立法，光靠法律规定不够，所以要授权。但是我国存在立法机关授权缺少具体期限，很长时间不收回的问题，前不久提高燃油税就源自于1985年全国人大向国务院授权。之前由于条件不成熟而向其他部门的授权，现在已经过多年实践可以上升至法律层面。税收非常特殊和重要，直接关系到企业和公民的财产所有权，要由人大来立法。

设区的市或有立法权

相关专家告诉记者，本次立法法修正案草案值得注意的另一个亮点，是赋予所有设区的市立法权———拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部280个以上的设区的市。

此次立法法修正案草案规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

而对于立法权的获得，全国人大代表、浙江省温州市人大常委会主任陈笑华在接受媒体采访时表示，“温州是中国民营经济的发祥地，随着改革开放的深入推进，有些问题会比别的地方更早出现，亟须地方立法来规范引领。比如民间融资问题，要把‘地下’的资金引到‘地上’，既要解决企业融资难的问题，也要防范金融风险，这当中众多问题需要在法律层面规范。法不是想立就立的，如果我们自己有立法权，就可以改变‘法无授权不可为’带来的政府难作为的现象。”

对此，王利军对记者表示，立法法修正案草案一方面对地方规章性文件进行限制，另一方面扩大了地方立法权授予设区的市立法权。这是对“依法治国”精神的贯彻，使地方政府充分法治。地方立法权也会受到监督，制定后要向人大备案，人大有审查权。

王利军同时建议，此次地方立法权的增加幅度很大，全国有282个设区的市情况千差万别，可以逐步推进，先找一些符合条件的。比如说可以在经济发达地区进行试点，因为经济发达地区相关专业人才配置充分，同时经济活跃对于立法的要求就更高。所以可先试点，条件成熟后完全铺开。效果 “红头文件”不能想管什么就管什么了

立法法管“红头文件”吗？这是很多人脑中的问题。多位法学专家都介绍，“红头文件”并不是严格意义上的法律用语，只是一个民间叫习惯了的“象形俗称”、含混概念。所以立法法里没有“红头文件”一词。

立法法规范的是“法”，包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规，国务院下属部门制定的规章；地方立法机关制定的地方性法规，地方政府制定的规章。

立法法最低只管到“规章”。上述立法法中规范的“法”，都有严格的权力限定边界和制定行使程序。

专家介绍，“红头文件”既不是法规，也不是规章，只是政府部门发布的规范性文件，可以是乡镇一级的，也可能是市政府、省政府一级的；可以是政府部门下发的，也可以是党政部门联合下发的，因此比较多、而且乱。

相比较而言，制定规章属于立法，要走严格的程序，比如一个市要出台规章，要经市政府常务会议或全体会议审议通过、市长签署，并对外公开发布；而“红头文件”政府部门即可发，由主管副市长或部门首长即可签署，可以公开也可以不公开。因为没有严格的法律程序限制，所以“红头文件”的下发，随意性更强。追问 “收费法定”还有多远？能否解决“乱收费”这个“顽疾”？

困扰企业经营的还有“乱收费”这个“顽疾”。调查发现，早在2005年3月十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议加快立法进程，把行政收费纳入法制化、规范化轨道，而国务院法制办也进行了相关调研，但是之后并无相关法律出台，没有了下文。“收费法定”的阻力到底在哪里？立法法能否解决这个问题？

资料显示，早在2005年，全国行政事业性收费总额达4000多亿元，收费规模很大。专家表示，经济社会已经快速发展了十年，目前收费的“盘子”肯定会比这个规模大得多。

中国政法大学副校长马怀德分析指出：“由于我国的收费规模非常大，在财政收入中的占比也很大，如果完全将收费设定权上收到‘法律保留’条款中，由全国人大及其常委会制定法律决定收费，估计百分之八九十的收费都要取消。”

马怀德等专家都回忆，曾经建议国家制定行政收费法，明确哪些主体可以设定收费项目、哪些主体可以实施收费项目。

“因为法律里规定的收费是非常有限的，大部分收费都是行政机关的规章、规范性文件中确定的。如果只能根据法律规定的项目进行收费，那么大部分收费就可能取消了。”马怀德说。

马怀德认为，如果暂时立法法无法加入“收费法定”条款，则应该继续制定专门的行政事业收费法或者条例。背景 哪些法律最受关注？

根据百度搜索指数对10部热门法律两年来的抽样调查，2013年和2014年，“食品安全法”的搜索指数均高居榜首，分别达到了1794496和1796591；紧随其后的是“安全生产法”的搜索指数，同样达到了7位数，两年来分别达到了1293073和1596486。

由此可见，保障公民生产生活的“安全”始终是百姓对法律的最大期待。然而，除了吃到更放心的食品，有更安全的工作环境，人们对头顶蓝天的期待也通过对相关法律的关注热度中表现了出来。

2013年到2014年，搜索指数涨幅最大的法律关键词之一就是“环境保护法”。短短一年间，“环境保护法”的搜索指数涨幅高达47.95%，从297960增加到了440827。

与之联系密切的“大气污染防治法”随着去年年底提交全国人大常委会审议修订，搜索指数也迎来了大幅的上升，从231488增加到了254138，在抽样的十个法律关键词中位列第五。