中国政府机构应遵循
全球一体化监管法治结构

中国政府机构应遵循全球一体化监管法治结构

2015年1月9日，历时1000余天的越南药厂诉国家食品药品监督总局（以下简称食药局）的诉讼拉锯战终于画上句号，最高法院一纸判决书判决食药局败诉。在这起因中国食药局以原料药生产没有相关批件为由对越南药厂就一款化学药品作出不批准注册的决定而引发的行政诉讼中，最高法院首次就行政监管机构的“裁量不当”行为作出了明确的界定：在通过解释或者补充材料就可以对有争议性的药品是否满足安全性、有效性和质量可控性做出进一步评价的情况下，就不应该以申请人提供的资料欠缺、不充分和不符合要求为由驳回申请。

本案的重要启迪意义不言而喻：长期以来，我国政府机构在市场监管过程中，拥有着极为广泛的自由裁量权。在规范基准和边界模糊不清的地方，监管机构的自由裁量权对于维护市场体系的稳定、规范、有序，有着极为重要的促进作用。但自由裁量权如果不遵循相应的法治准线，就会成为裁量权的滥用，进而喧宾夺主，由市场秩序的维护者和监督者直接变为市场游戏规则的参与者，既当运动员又当裁判员。

本案就这一现象在司法审判层面做了合法性的宣示，就长期以来被视为行政监管权的固有领域的行政裁量权的合理性进行合法性的裁判。考虑到最高法院现在已经着手的“案例指导制度”在司法运行中已经产生的积极效应，有理由认为该案对于各行政机构今后的自由裁量权会有着明显的警示作用和规范指导意义。

但本案所引发的意义显然不能局限于此。本案是一家在华投资的外资企业与中国最高行政机构的职能部门的行政纠纷，一改之前行政机构自行说了算的传统，最高司法机构经由再审程序，直接就最高行政机构的职能部门的行政合理性问题进行裁断，其示范效应显然不会局限于本案。如果我们从当前中国经济业已深植其中的全球一体化这一视角来看的话，那就意味着我国的行政机构在进行市场监管的时候，必须从市场一体化、法治一体化的层面进行监管。

从市场一体化的角度进行监管，也就意味着行政机构自始至终都应该对自己的角色进行准确的定位：行政机构只能是市场秩序的维护者，而不能成为市场秩序的参与人；行政机构必须跨越地域或国别的壁垒，从所监管的市场领域的全球视角来进行监管，而不能从分割的单一市场的角度来进行监管，从而造成内外有别的分类监管体系和制度，进而危及市场秩序天生就具有的全球一体化的本质属性，进而影响本国企业在全球竞争中的应有竞争力。

从法治一体化的角度进行监管，意味着行政机构首先必须服从已经制定并予以公开了的普遍化法律，而不是按照自己的意志来制定个别化的监管规章。其次，法治一体化要求行政机构具备国际视野，从所监管领域所存在并生效的国际通则的角度来执行既有的普遍化、一般化法律，务求所执行的法律规章和国际法律规则并行不悖；再次，法治一体化还意味着行政机构所做的监管决定不具备终局性，其监管决定必须接受司法机构基于合法律性的司法审查，行政机构不能既当立法者又当执法者，更不能既当执法者还当司法者。无论是在传统的行政行为合法性的领域，还是在合法性基础上的合理性裁量的问题，除非具备更强的理由，否则行政机构是不能宣称自己的监管决定就是终局性的，更不用说其监管决定完全可以排除司法机构的合法性审查了。

对于当代中国的行政机构来说，由于中国市场改革并未完全取得成功，政府机构对市场秩序的监管通常缺乏确定性边界，权力主导市场的情况，几乎千篇一律，市场让位于政府权力的情况屡见不鲜。不仅如此，由于司法权本身的边缘化，行政机构的监管权往往是终局的，即便司法权能够在其中置喙，也多半是给行政机构的监管权做合法性修饰。本案一审二审，即是这一现象的最佳诠释。在中国已经深深嵌入全球经济结构的背景下，行政机构更改其传统做法，司法机构导入合法性审查，不仅仅是给行政机构的监管市场行为进行合法性论证，更是对行政机构的合法性予以鞭策。行政机构必须顺应这一潮流，理顺政府和市场的关系，从全球视野出发，基于经济全球化的趋势，在遵循法治基本逻辑的基础上，作出顺应和有效维护市场秩序的监管安排。