避免PPP模式失败应杜绝政府成利益博弈主体

避免PPP模式失败应杜绝政府成利益博弈主体

如果从1999年广东廉江中法供水厂公私合作融资经营遭遇失败算起的话，PPP模式在我国遭遇失败的案例已经是屡见不鲜的事情了。

一边是巨额招商引资从而不断扩张PPP模式所涉及的领域，另一边是正在运作中的PPP融资项目屡屡受挫，PPP模式存在的问题已经越来越引起关注。

历数近十年来ppp融资受挫的项目，不难发现，成功者少，而失败者却比比皆是。创设这一融资模式的初衷是鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的项目建设。通过这种合作方式，促使合作各方所取得的效果要比单独行动的预期效果更好。但缘何这一其初衷是为了达致“1+1>2”的双赢结局的融资模式，却在实践中屡屡受挫呢？

如果将目光聚焦在PPP模式所涉及的具体领域，地方引进PPP模式的初衷和PPP具体运营方略等具体环节，不难发现，PPP模式失败已是定数。

首先，PPP项目多是一些利润薄、利润回报预期低、投资成本回收时间比较长的项目。例如供水厂、污水处理、生活垃圾焚烧发电、城市捷运系统、城市公共自行车出租等项目，不仅投资期比较长、投资回报率比较低，而且与人们的日常生活紧密关联，又涉及到国家公共保障义务的兑现等基本国家义务问题，其所需要的制度保障建设却又跟不上融资运营中的风险处理，经营失败的风险就在所难免。而像高速公路这样回报丰厚的公共基础设施项目，则早早就通过BOT(Build-Operate-Transfer)模式或BT(Build-Operate)模式完成了。一言以蔽之，采用PPP模式的项目，乃是在优选融资模式淘汰之后才进行第二轮甚至是第三轮融资，其盈利预期也就可想而知了。

其次，本属于政府所承担的公共服务职能范围内的公益项目应当由国家公共财政提供支持。但在当前的经济发展模式中，地方政府早就已经变成了市场竞争的一方特殊主体，将地方公益项目包装成盈利项目，依次吸引私营资本进入，从而最大化地方政府的利益追求。本应由政府通过转移支付方式予以补贴的公益项目，在换了“马甲”之后，不仅省掉了公共开支，而且还成为地方政府的摇钱树，可以源源不断地给地方政府输送必需的财政支持。在这种盈利冲动的刺激下，公益项目被推送到市场运作的前线，其命运如何亦无需赘言。

第三，信息不对称带来经营风险。既然要将本应由公共财政的转移支付作为保障的公益项目包装成盈利项目推到市场，吸引资本投资，那么夸大该项目的市场规模和盈利能力，也就是自然而然的事。这类公益项目的规模本就具有很强的地方属性，受制于地方人口规模、收入水平、消费支出结构、地方经济发展水平，每一个因素都成为该项目的市场前景和投资回报的制约因素。PPP模式遭遇失败的地方基本上都有一个共同特点，即都属于人口净流出的地区，户籍人口和实际人口之间的悬殊，意味着这类项目的市场前景本就不大。而且更重要的是，在人口净流出地区，留下来的实际人口，多又是收入水平较低、消费结构单一的低收入群体，他们的实际消费能力，更是进一步压缩了这类本由公共财政支持的公益项目的市场回报空间。地方政府为了圈住民营企业的投资，往往在这些关键因素上做与事实不符的虚假陈述，提供虚假资料。而外来投资的民营企业由于信息不对称的缘故，往往无法具体核实这类关键信息的真伪。信息不对称的市场运作，只会将运营风险进一步拉高，在没有更好的风险控制机制跟进的情况下，如何保证这类融资模式最终不落个惨淡收场的结局？

第四，投资和运营的分切，导致后续运营成本一路高攀。即便地方政府引入资本参与公共设施建设的初衷是好的，其所提供的信息也是真实的，但PPP模式仍然面临一个巨大的挑战:公共设施领域的关键不仅仅在于投资，更重要的是日常运营的成本很高，这也是何以这类项目需要公共财政补贴的原因。投资和运营在公共项目上并不是合到一块的，这必然导致后续运营成本一路高攀，运营的风险也频频出现。又由于实际承担项目运营的地方政府将运营成本全部外化为投资者的投资成本，当运营成本远远高过投资回报预期的时候，投资方选择弃资也就在情理之中了。

就这类公益项目本身的运作目的来看，它属于国家应该承担的义务，由此意味着国家不应轻易地将其市场化。毕竟这样的市场化运作，一方面是国家对国民所做的公开承诺的违背，丢失的是国家的信誉和威信，另一方面通过吸引民营企业投资，则无法避免圈钱的嫌疑，公共的归公共，市场的归市场，这才是解决PPP模式失败的根本之道。