权力削减遭地方截留
市县一级更严重——访国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长王满传

权力削减遭地方截留市县一级更严重——访国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长王满传

王满传

从新一届政府宣布简政放权至今，国务院的一系列动作从广度、深度和力度上都彰显了改革的决心。在简政放权取得一些列成就的同时，改革的阵痛也陆续暴露，从政府到企业都在经历着这个过程。

简政放权的现状如何？企业是否真正得到了松绑？这些问题摆在了每个企业和企业家的面前。为此，《中国企业报》记者专访了国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长王满传。

部分地区简政放权呈逐级衰减趋势

《中国企业报》：为什么要实施简政放权？自简政放权实施至今状况如何？

王满传：本届政府成立以来就把简政放权作为推进行政体制改革的突破口，同时也是推进经济体制改革的先手棋。经过疏理后可以发现，我国的行政体制有行政权力定位、行政权力如何配置、如何高效行使权力和行政权力如何制约4类问题，其中核心是行政权力定位也就是政府职能如何定位。

现在政府职能既有越位的问题也有缺位的问题：越位是指政府管得过多过细、过度伸手；缺位是指政府该管的没有管或没有管好。这两个方面中越位问题表现得更加突出。政府越位的弊端首先是妨碍市场机制发挥作用、抑制市场和社会的活力，其次是管不好。这些问题的存在使得本届政府将推进简政放权放在首要位置上。其目的是把该放的权放掉，发挥市场配置资源的决定性作用，激发社会活力。

事实上，简政放权并不是最近才开始的，以上两届政府为例，仅从国务院层面就减少了2497项行政审批，占当时总数的近70%。随着市场经济的发展，虽然已经减少了很多，但地方政府还是感觉管得太死，企业还是感觉管得太多，企业发展没有足够的自主权。面对这种状况，李克强总理在履新之初就承诺，要在本届政府任期内减少三分之一以上的行政审批权。

从去年3月到现在，国务院持续发力、不断加力，推进简政放权，已经有463项行政审批、108项评比达标表彰评估、33项行政事业性收费、58项职业准入资格被取消或下放。改革的速度、力度和广度都是超出预期的。而在国务院的大力推动和示范引导下，地方政府也积极响应，大部分省级地方政府已经取消了40%左右的行政审批，达到了上下接力的效果。

《中国企业报》：有消息称，简政放权改革有被地方截流的现象，有逐级衰减的趋势。是否有这样的情况发生？逐级递减具体表现在哪？

王满传：对于地方政府来说，国务院明令要求取消的事项一般都会被执行，不会有对着干。但确实有个别事项因为考虑到各种原因没有被取消。例如有的地方政府没有取消企业扣缴税款登记核准，担心取消后影响政府对企业的监管。

行政审批分为行政许可审批和非行政许可审批。行政许可审批是指政府按照《行政许可法》的规定给政府以外的市场和社会主体，包括公民、法人及其他组织开展某种活动的授权，例如在一些领域内企业是否能经营要经过政府审批。非行政审批是指在政府内部上下级或对直属事业单位事项的审批。

但我们发现，有一段时间非行政许可的数量越来越多，原因是行政许可审批的设立需要按照《行政许可法》的相关规定走程序，有很多限制，而非行政许可审批的设立就相对容易很多。不少非行政许可审批也面对市场和社会主体，其审批内容并不是政府内部事项，其性质就是行政许可审批，这就增加了对市场和社会主体的约束，因此非行政许可审批的清理也是简政放权的重点之一。

从国务院部门下放到地方政府的事项，在一些地方政府存在没有落实的情况，这在市县一级可能更严重一些。这种情况的产生有地方机构改革未完成、承接和监管能力跟不上等客观原因，也存在不愿放弃权力和既得利益等主观原因。

国务院部门的行政审批事项大多数与大众日常生活和企业特别是中小企业的生产经营活动关系并不是直接相关，而地方的管理和审批事项与企业和群众日常生产生活关系更为密切，这是造成对国务院部门取消下放行政审批事项的感受强度逐级递减的一个重要原因。

审批变备案，换名再出现

《中国企业报》：在被地方政府减掉和放下的事项与权力中，是否有改头换面或与其他事项相结合后再次出现的情况？

王满传：有这种现象存在，比如说在行政审批中，并没有对什么是“一项审批”做出明确界定。有的一项指一大类，其中包含很多子项。有的地方政府改革力度不够，可能减子项而保留主项。在取消的时候算减了多少子项，而在统计保留的事项时则报大项，这样从数字上就会觉得减少的多而保留的少。

还有一些本该取消的行政审批改名为备案继续存在，备案分事前备案与事后备案，对于企业来说，事后告知性的备案影响不大，但如果是政府要求事前备案企业才能启动某项经营活动的话，这样的备案与行政审批区别不大，对企业影响很大。

因为利益而难减下去的情况也存在，因为一些审批事项被取消掉，之前涉及该事项的机构、岗位可能随之被裁减，因此会产生抵触现象。

《中国企业报》：对于简政放权的效果是如何监管的？

王满传：为督促简政放权等政策措施得到更好落实，国务院要求各地方、部门先进行自查，之后又派出8个督察组到国务院部门和地方进行督查。在此基础上，国务院还委托四家单位开展了第三方评估。

国家行政学院的任务是评估“取消下放行政审批事项、释放企业和市场活力”政策落实情况，我也参与了此次评估工作。地方政府部门和企业对由专业机构开展的第三方评估很欢迎。对于有些问题，他们反映情况和问题的顾忌较少，更能畅所欲言。

在政府简政放权的过程中，如何发挥好社会力量的作用显得更加重要。可行性研究、环境影响评价、安全评价及节能评估等许多工作，都需要中介机构完成。但需要注意的是，我国的中介机构仍存在着管理不规范的问题。不少企业反映，一些中介服务收费过高，一些评估事项甚至有“给钱就通过、给钱多评级就高”的现象，如果不对中介服务加强监管，会加重企业负担，影响企业投资、生产经营活动。

此次评估的过程中发现，简政放权后监管缺位的问题还不小，“会批不会管”的现象在市县级尤为突出。监管的“短板”是历史欠账问题，并非因为简政放权。但在取消和下放了行政审批事项后，如果不采取措施完善体制机制，加强力量和能力，就会形成监管“新账”，监管薄弱的问题会更加严重。

削减行政事业性收费仍不到位

《中国企业报》：娃哈哈集团董事长宗庆后最近表示：“企业现在没有得到松绑，反而是不断地增加负担，现在各种程序都要第三方验收，增加企业的负担，我的企业现在一年光收费是400多项。希望对企业松绑，针对企业进行改革，把该取消的全部取消。”对于这种现象您怎么看？

王满传：从现阶段来看，行政事业性收费虽然已经取消了一些但还是偏多，目前仅全国性的行政事业性收费还有400多项。有些收费设置确实不很合理，设置混乱，依据、收费标准和用途都不明确，从总量上应该继续减少，当然行政事业性收费不可能完全取消，更重要的是如何规范。

需要注意的是给企业松绑的同时要加强监管，有的领域的监管可以更充分发挥市场机制和群众的作用，而有的项目特别是关系到人民群众身体健康的事务，还是要强化政府部门的监管职责和能力。

《中国企业报》：经过调查，一些企业对于简政放权后反而不适应，为什么会这样？

王满传：简政放权需要政府和企业一起努力才能取得实效，达到预期目的。在实施的过程中双方都需要一个适应过程。

比如我们在评估中发现，现在年检和验资都取消了，改成了企业报送相关信息，但很多企业不愿将所有信息全部曝光，一些小微企业甚至宁可舍弃优惠也不愿意报送信息，这样的比率在有的地方甚至超过30%。一些大企业甚至表示，这样的做法还不如以前的政府审批，以前企业有专门的人员和部门跑审批，现在不审批反而不知道怎么办了。但无论迷茫也好阵痛也罢都是暂时的，经过适应后都会好转。