简政放权的富阳试验

简政放权的富阳试验

作为浙江省权力清单下放和工业企业投资负面清单试点地区，富阳市正进行着一场具有划时代意义的改革。富阳行政许可、非行政许可事项从2013年年初的724项减少至299项，削减425项，削减比例达58.7%；而在行政审批窗口，634项进驻事项中，有577项可有许可科负责人直接作出审批决定，一审一核比例高达91%。

“无论是权力清单还是负面清单都是一场自我革命。”富阳市政府相关负责人对《中国企业报》记者如此表示。他说，除非是一些重大项目，可能要政府领导班子讨论通过，绝大部分项目都可以在行政审批中心直接办理。

冻结非常用权力

政府部门到底有多少项权力，似乎没有人能说得清楚，但富阳市能说清楚。

富阳市法制办盛颖涛科长告诉《中国企业报》记者，为推进行政审批制度改革，实行权力清单制度，必须先厘清各个职能部门到底有多少权力。按照于法有据的原则，进一步明确行政权力的范围、标准、类型等基本要素，最后他们把原始权力从2008年的7800多项削减到4825项。“这看起来削减力度很大，实际上4825项原始权力中，很多权力平时根本用不上，但这又是国家法律法规规定的，不能随便剔除的。”后经他们反复商量论证，把这些原始权力分成两类，即常用权力1474项和非常用权力3351项。

常用权力是政府及政府职能部门经常要用到，与百姓生活、企业经营密切相关的行政权力；非常用权力是政府及政府职能部门长期未用，又不符合地方实际和违背改革创新精神的行政权力。盛颖涛告诉记者，比如草原、海滩、煤矿等，从富阳的历史上来看，基本上没用过，但法律法规或者上级部门又有明文规定，他们无权削减。为此，他们想了一个办法，即把非常用权力暂时冻结，如果届时遇到问题，只需要激活它，就有了法律依据。

在摸清家底、清权厘权的同时，富阳市大力推行确权制权，有效规范权力运行。今年上半年，富阳市率先“晒”出了全国首份县域行政权力清单，将1474项常用权力以规范性文件形式确定下来，每一项权力都有具体的事项编码、实施主体和运行流程。在编制权力清单基础上，富阳市还同步编制了一张政府部门职责清单，共梳理出38个部门的790条对外职责、30项部门职责边界、70项部门重大公共服务活动，明确政府部门的职权边界，责任到人、到岗。

一个窗口搞定项目审批

在富阳经商办企业的刘金生（化名）告诉《中国企业报》记者，现在在富阳办项目审批非常方便，一个窗口把材料交过去，基本就可以搞定了。

事实上，早在2009年，富阳市就大力推进“两集中两到位”改革，即部门的审批职能向行政许可科集中、行政许可科向窗口集中，窗口事项进驻到位、授权到位。把全市33个审批部门进行职能整合，单设行政许可科，并集中行使部门审批权力，承办行政审批的科室由改革前的150个减少到44个，分管领导由88名减少到35名，集中进驻行政服务中心窗口事项增加至634项，占全市许可、非许可审批事项的88%。

富阳市政府一位要求匿名的负责人说，这件事在推进过程中“阻力还是蛮大的”：“你想想，审批就是权力，要办事就得找我、有求于我，所以谁都想牢牢地握住权力，肯定有人不欢迎。现在有了这张权力清单，批不批、什么时候批不是你说了算、你能卡得住的，权力清单上已经有了明确的规定。”

刘金生告诉记者，以前办事，看办事人的心情和脸色，甚至遭遇吃拿卡要也不稀奇。他说，上一个项目，往往要经过几个部门的审批，不仅每个部门都要准备材料，还必须一个一个部门送过去。如果运气好，办事人员正好在还好，有时还找不到人，或者办事人出差了，个把星期就过去了。如果不小心让办事人员不高兴，直接拖你几天你还得陪着笑脸。最可气的是，有的部门要经过几个科室审批，但办事人员不会直接给到另一个科室，而是打电话给企业，让企业去取了再送到隔壁科室。

现在不会遇到类似的问题。汪新丰告诉记者，按照程序，审批材料从进件窗口收进，收件员会立即查看材料，如果材料完整，他会通过内部办事机制，分发到各个职能部门，不需要办事人再去跑其他部门，并且会告知几个工作日办好，之后，到该窗口取审批件就完事了；如果材料不完整，他会马上答复你，需要补充什么材料，不需要再跑来跑去。

“土办法”简化审批流程

在审批制度改革的同时，富阳市还进行了多项创新。

汪新丰告诉《中国企业报》记者，他们在原有的审批制度基础上再次进行了审批制度创新，一是在网上审批的基础上，组建网上批文资料共享信息库，实现审批材料跨部门共享。按照程序，综合进件窗口会把办事项目的各项材料，包括营业执照、法人身份证明及各审批部门出具的审批批复或者证照等共计45项审批的共享材料实时扫描，或者由部门审批结束后自动入库，后续相关部门便可通过网上共享，不再向办事群众收取材料。

“我们现在用的都是土办法。”汪新丰告诉记者，按照相关规定，报批到每个部门的审批材料都要提供原件或者复印件并加盖公章，但现在富阳采取的是一份材料报批。他说，从形式上是不符合规定的，为了规避这一矛盾，又简化了手续，方便了群众办事，他们采取统一存档，即原件由行政审批中心统一保管，这样，每个部门需要时都可以来调原件，这样就有了一个法律依据。汪新丰表示，等富阳这种创新经验推广后，省市人大方面就可以出台一个条例或者办法什么的，从法律上明确这种审批一份原件的做法。

另外，创新“一窗进一窗出”的网上并联审批机制。比如网上施工图并联审批，由综合进件窗口一次性收取规划、住建、消防、人防、气象等五部门的审批材料，经电子扫描入网，启动五部门按照权力清单，结合住建局统一督促施工图设计中介限时完成图纸变更过程，最终由综合进件窗统一代发五项批复。

汪新丰告诉记者，通过这一举措，部门收取材料从原来的50余件次减少为24件次，群众从原来跑5个窗口减少至1个，审批时间从原来串联的50余天减少为6个工作日。这一方法还推广至施工许可七项规费缴纳环节和房地产四证联办领域，通过并联，涉及投资项目审批规费缴纳的5个部门的7项收费事项，实行一窗受理、一次核算、一并缴纳，让办事群众少跑窗口十次左右，少交材料20份；房产四证联办，不仅确保在90分钟内立等办结，且办事群众提供资料从原来分开办理的32件次减少至10件次，减少跑窗口数量5次。“这在全国都是比较超前的。”汪新丰对记者说。

负面清单宽进严出

“现在在富阳投资可以不审批了。”在富阳建厂的龚先生告诉《中国企业报》记者，按照以前先批后建的模式，单审批就得几个月甚至半年多，对于投资者来说，实在是浪费时间，而现在可以先开工建设，最后验收通过就可以了，省了很多事情，节约了很多时间。

龚先生所言是富阳市的一个投资创新举措，即投资项目负面清单。2014年5月18日，富阳市政府办公室公布了《富阳市工业投资项目负面清单》，根据国家产业指导政策，梳理出投资项目的负面清单分为19个行业、24个大类、76个中类、211个小类，明确了企业禁止进入的行业和领域有211个小类。

“非禁即入。”汪新丰告诉记者，凡是负面清单之外的工业投资项目，都可以实行先进入再验收通过。他说，这相当于投资领域的黑名单———政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的这些“禁区”，其他行业、领域和经济活动都许可。具体做法是，投资者在拿到土地或者政府预安排用地指标后，发改、规划、环保、经贸等五个职能部门会统一召开一个初审会议，初审会议结束后5天之内会给出各自的经济指标，也即各个部门对投资项目的建设要求，其实就是最低门槛，投资者按照这个意见开始动工建设，建设完成之后，再由这些部门统一验收通过即可。

汪新丰告诉记者，原来的审批制度是严进宽出，项目通过之后，最后投资者怎么做，作为行政主管部门很难去监管，而现在这种备案制是宽进严出，进去的时候很容易，但出来就很难，必须符合各相关部门所给出的经济指标，有一项通不过验收就通不过。这犹如一把双刃剑，考验着企业和中介机构的诚信。他说，在进入之前，投资者需要更仔细地规划，必须明白自己要做什么、有多大能力、怎么做；而中介组织，如各类规划设计评估等单位，必然完全按照各项规定帮助企业拿出最准确的方案，否则将致企业造成巨大的损失。所以他们对中介组织也有专门的监管制度，把中介组织和投资者的利益捆绑在一起，并实施退出机制。

而在盛颖涛看来，更多的是杜绝了腐败，同时在目前土地资源紧缺的情况下，对集约节约土地能起到很大的效果。他说，以前审批，审批单位说了算，容易滋生腐败，而现在只要按照各相关部门的要求完成就可以，没人能卡得住你，杜绝了腐败。最重要的是，以前招商引资，大家都是想办法引进来再说，至于最后实际投资有多大谁也不知道，所以造成很多地方的“圈地运动”，企业占地很大，实际用的面积很少，造成大面积的抛荒现象，而有的企业却困于没有土地的尴尬局面，不利于地方的经济发展，而通过备案制，企业先建设后验收，企业必须想清楚了才能开工建设，能有效地杜绝圈地。