细分地方债是厘清政市关系的必然要求

细分地方债是厘清政市关系的必然要求

5月20日，国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这实际上就是进一步界定市政债与城投债职能，规范政府融资行为；在市政公共建设投资中引入市场机制，把市政建设中属于市场的属性归还给城投公司，让城投公司充分发挥城市基础设施建设功能。

从现实看，地方政府举债融资新政出台，界定市政债与城投债两者职能已成当务之急。过去两者之间职能界定模糊，市政债与城投债之间没有本质区别，对二者资金用途、具体投资项目都缺乏科学考评体系，这种债券投融资管理的结果，必然带来了经济“后遗症”，即二者缺乏发债责任约束，都由地方政府充当信用后盾和投资风险“买单者”：一方面，因为缺乏市场机制作用，会造成地方政府投资惰性，且受地方政府主观政绩意识冲动影响，对债券融资投入项目、时间、效益等方面难以做到全面权衡和认真考量，助长地方政府盲目投资意识，容易使地方政府债券融资出现大量低效、重复建设项目，既造成资金浪费，也加大地方政府债务风险，更容易使地方政府债务陷入“收缩-膨胀”怪圈。另一方面，使地方政府投融资缺乏有效监督手段，容易导致资金使用过程中各种违法违规乱象发生，为少数手握实权借市政投资之名追求政绩以及权力寻租滋生腐败提供了土壤。

此外，这种市政债与城投债职能混淆的现实，还会把地方债务拖入无底“黑洞”，使数量越累越高，加剧了地方政府财政负担，并最终陷入政府债务危机。

准确划分市政债与城投债职能，迫切需要各级政府学会运用“看不见的手”和“看得见的手”、成为善于驾驭政府和市场关系行家里手。我国推行市场经济运行机制时间不长，地方政府领导虽有了市场经济概念，但如何处理政府与市场关系，让市场在资源配置中起决定性作用，仍然是项全新课题。这需要各级政府在实践中增长才干。而要使地方政府领导真正掌握驾驭市场本领，第一步应从界定市政债和城投债职能开始，把市场的东西交给城投债，处理好市场与政府关系。

当前，准确界定市政债与城投债职能，应从三方面找准切入点：

首先，要划分好市政基础设施投资项目的投入属性，具体就是政府要纠正从市政建设中牟取利益的观念，主动将缺乏经济收益、但社会民生不可缺少的市政公共基础设施项目投资功能回归政府，将具有一定收益和盈利潜力的市政基础设施投入项目完全交给市场化的城投公司，由城投公司通过向社会发行债券方式解决。

其次，明确分开发债程序，政府向社会发行债券融资用于市政建设项目投资，建立一套公开、透明运作机制，接受同级人大和社会各界公开监督，控制债券发行规模，确保无偿还风险。对现有城投公司可进行改制，或进行股份制改造让政府占有一定股份，或完全改成民营独资公司，引入民间资本进军市政建设投资领域，充分发挥城投债市场活力。

再次，政府建立一整套城投债规范运作机制，从发债资质、发债用途、偿还来源等进行明确规范，并对城投公司信用进行科学评级，根据信用评级确定发债规模、发债期限和发债利率，防止资质较差和诚信不佳的城投公司借此任意扩大发债规模和数量，造成到期债务陷入偿还困局，从而加剧债务危机，损害民众利益，并引发社会系统风险，危害地方经济健康、可持续发展。