美国国企改革：
降低国有经济比重并减少市场管制

美国国企改革：降低国有经济比重并减少市场管制

上个世纪80年代，里根政府与撒切尔夫人同时推进私有化。目前，美国是世界上市场经济发达且国有经济比重最小的国家之一，经营范围亦仅限于国民经济中的少数行业和领域。

美国国有企业的私有化过程，特别是在放松对市场的管制方面，有很多措施和经验值得我们思考和借鉴。

基本做法：在美国国有企业改革中,政府采取了各种各样的改革措施，但是每种改革措施的共同特点就是尽量减少国有经济成分的比重,将进行改革的政府机构和国有企业转由私人部门所有或经营,也就是说私有化是美国国企改革的一个主要内容。

首先，大规模出售国有资产，向私人部门转移国有企业所有权或者是管理权,以减少政府对经济的干预。围绕这一中心的私有化措施有出售资产、立约承包、特许经营、放松管制等方法,而上述这些私有化改革的方法,根据所涉及的所有权或者是管理权的转让,又可以划分为所有权转让和非所有权转让两大类模式。在美国国有企业改革中,出售国有企业资产是所有权转让中最主要、也是最彻底的私有化措施。美国在战后曾把军工企业出售给私人垄断企业，20世纪80年代以来，美国政府曾相继制定了出售全国铁路客运系统、联邦铁路货运公司、电力公司等私有化计划。按上述计划,仅在1988—1992年间,美国联邦政府已出售国有资产和削减各项补助金就达250亿美元。如美国浓缩铀公司,就是一个在1990年为重建铀浓缩工业而建立起来的政府公司,但是在1998年通过美国证券交易市场(NYSE)进行了私有化改造。应该看到,20多年来美国国有企业改革的不断进行使美国可以出售的国有资产越来越少,所以,近年来非所有权转让中的立约承包已经成为国有企业改革中最重要的一个私有化方式。

其次，放松市场管制。美国具有自由市场经济的传统，一向比较重视私人企业的发展，政府管制下的国有企业要和私人进行竞争来达到更好业绩就要放松市场管制,即政府转让职能，把本属于政府的职能转让给私人企业。首先，重点取消了对国有通讯业及公共汽车业的管制，取消了对绝大部分有线电视和无线电广播以及电子计算机的电讯服务方面的限制，允许私人企业进入原来由国有企业垄断的行业和领域,以营造公平竞争的格局,促使国有企业转换经营机制。

经验：作为市场经济高度发达和国有经济比重很小的美国,其国有企业私有化改革,给我们提供了以下经验：

第一，不必让国有经济规模过大,并使国有企业充分参与市场竞争。美国始终相信“只要是市场能做好的事情,就要交给市场来完成”,所以,尽管美国国有经济的比重已经很小,但是美国仍在一些诸如自来水、电力、煤气、国防等自然垄断行业推行私有化改革,甚至一些监狱和铸币厂都已转由私人经营。

第二，对不同类型的国有企业采取不同的管理方式和改革措施。在美国,国有企业经营的主要目标是为社会经济发展提供良好的服务,因此,对属于公共服务和基础产业部门的国有企业,如邮政、电力、供水、铁路等行业,国家大多采取集中管理、直接经营的方式,同时通过引入内部竞争机制防止行业垄断经营所带来的弊端；对其他竞争性或半竞争性产业部门的国有企业，则可放手让企业自主经营，用宏观经济手段实行间接调控。

第三，通过完善法律制度,从制度上实现对国有企业的管理和改造。美国的很多国有企业是依据特别法律建立的,政府受国会委托,根据有关法律的规定对国有企业实行管理。同时逐步建立以宏观调控法为核心的经济法体系,使政府可以通过法律来监督和管制企业的活动。

第四，以非所有权转让中的出租承包为中心的国有企业改革措施。这种承包制度规定,在规定的租期内,承租企业有经营自主权,承租人可以利用国有企业的生产能力自行决定生产和销售,政府不得干预,承租方只要符合法律规定并定期向国家交纳租费或税收即可。

教训：美国国企改革给我们的教训是，尽管私有化改革之后的国有企业在市场竞争的环境中,具有了节约成本和提高效益的动力,但是私有化改革并不等于国有企业一定会改善经营状况。影响企业改革能否成功的因素有很多种,如内外部控制、竞争环境、人力资源管理、合作伙伴、领导核心等因素,所以,有些国有企业在进行私有化改革之后,失去了政府的财政支持和政策支持,经营状况没有得到改善反而恶化,同时也在一定程度上损害了消费者的福利,如一些行业私有化改革后出现的价格上涨、服务质量下降等问题。

点评

美国的国有企业私有化程度之高，令人吃惊。包括自来水、通讯业、广播电视业、国防工业，都转由私人经营，甚至连监狱和铸币厂也转由私人经营，这在中国是不可想象的事，他们改革的经验一定有值得我们借鉴之处，可以为中国的混合所有制改革提供参考。

美国的经验告诉我们,处于竞争性行业或以追求国有资产保值增值为目标的国有企业可以大胆地进行非国有化改革,充分引入市场竞争机制,而对于提供公共产品的基础部门、服务部门以及国家扶植的战略性部门,也可以通过行业内部的分块独立核算,实现部门内部竞争的改革战略。这种分块独立核算的方法，很值得中国借鉴。比如中石化把勘探、炼油、管道、运输与销售分开，前一阶段将销售的30%拿出来让非公有制进入，便是“分块”的体现。同样的，作为公共产品的北京市出租车怎么管理，在前一阶段吵吵嚷嚷一阵，最终还是没有放开，还是政府管得死死的。

中国与美国的国情不同，国有经济比例应保持在30%左右。美国是两种方法，一种是所有权转让，一种是管理权转让，他们是以所有权转让为主，而我们应以管理权转让为主。前些天，广东的项目合作达1000个亿，绝大多数是项目合作，多属于管理权转让。在2014年，中国国企混合所有制仍是以项目为主阶段。

美国对中国国企改革的另一启示便是政府对5%的国企是抓住不放的，这些企业数量少，但是规模大，类似我们的央企。对这个5%的管理,主要依靠社会职能部门和检查、监督机构来完成,而所谓的企业主管部门更多的是来体现政府对国有企业的所有权,美国审计总署、财政部、商务部、联邦储备委员会等职能部门在宏观管理中发挥着更重要的作用。借鉴美国经验,在我国的国企改革中，就是要将政府的国有资产管理职能从政府的行政职能中分离出来,交付给独立专业的国有资产管理职能部门和经济审计、资产评估、信息咨询、法律服务等社会中介机构,建立起符合市场经济要求的宏观管理体系。