德国国企改革：通过民营化来改造国有企业

德国国企改革：通过民营化来改造国有企业

德国的国有企业改革最早开始于20世纪50年代末。当时的联邦政府经济部长艾哈德主张通过民营化来改造国有企业。在他看来，民营化只是手段，其目的在于改变政府与企业的关系，并使两者分离，从而使国有企业能够真正进入市场参与竞争。与此相应，企业的管理体制发生变革，形成独立于政府的经理集团，并置于众多股东的有效监督之下，由此可以在市场竞争中提高国有企业的经营效率，而企业效率的提高有助于扩大企业的资本、增加社会就业。

20世纪80年代，世界各国掀起了私有化浪潮后，德国创造了一系列具有鲜明德国特色的经验，这些经验对中国混合所有制改革具有极大的启示。

基本做法：1987年，联邦政府全部售出所持有的大众汽车公司、煤炭电力股份联合公司和普鲁士矿冶股份公司等主要国有企业的股份。两德统一后，德国政府致力于改造原东德地区的国有企业，主要措施是成立“托管局”，利用“托管”形式进行“注资改造”。为筹集改造的资金，托管局先后在国内国际资本市场上发行特种债券，获得巨额资金后注入国有企业。注资后再采用新的管理措施，如实行股份制加以改造。由此使大多数原东德国有企业扭亏为盈，并成为富有竞争力的企业。

电讯和邮政的改革是德国国企改革的最成功的典范。1989年，电讯、邮政服务、邮政银行等部门率先与联邦脱钩，并于1995年成为股份公司，开始私有化之路。从此以后，联邦邮政通过招标选择最佳项目合作伙伴，仅此一项，就节约了近30%的费用。在电讯领域，德国电讯公司脱离邮政后，始终占据了国内电话和电视线网络中的大部分。联邦政府为了保证公平竞争，成立了一个独立的调查机构，对德国电讯进行约束，有时候甚至对德国电讯施以歧视性手段。迄今为止，它已经1000多次将政府的调查机构告上法庭。但这些压制德国电讯公司的措施确实使得德国的电话费大幅下降，人们享受到了更好的服务。

德国通过对国有企业的民营化改革，企业的经营效益获得较大提高。国家股的存在为保护国有资产及维护公共利益提供了有效监督。国家以参股的身份控制企业，使企业减少了对政府的依赖性，也能够更为积极、主动地参与市场竞争。

经验：德国国有企业改革值得肯定及借鉴的经验主要有:（1）成立“托管局”，利用“托管”的形式对其“注资改造”。为筹集改造的资金，托管局先后在国内国际资本市场上发行特种债券，获得巨额资金后注入国有企业。（2）对负债十分严重的企业不是简单地加以出售而是从职工队伍、企业环境等方面加以包装后再出售，从而使出售得以比较顺利地进行，相应地也获得一定的出售收入，有助于降低国企改革的成本。（3）国家对企业由直接控制改为间接控制的清醒定位和经营效率。民营化并不等于将国有资产全部变为私有财产，它仅是调整、改变国家对企业的控制方式，由直接控制改为间接控制。尤其重要的是，通过国有企业的民营化改革，改善和加强了企业的经营管理，变过去国有企业单一化的管理形式为多样化的管理，企业资产的管理方式也变得多样化。

教训：铁路系统的改革是一个令联邦政府举棋难定的例子。1994年，德国的国有铁路企业被解除负债并被肢解，分离出来的运输企业，铁道系统和火车站也都变成了不同的股份公司。但后来由于政府内部的反对声音，德国铁路总裁哈尔特穆特·梅道恩又将这些企业重新融为一体。目前，德国的铁路仍然是100%的国企，仍未真正走向市场，而且由于负债累累，铁路系统已经部分瘫痪，本来设定2005年上市的目标现在仍难达到。

像铁路系统这样的改革，既要依靠市场，又不能全靠市场，既要打破行业上的国家垄断，又要保证满足公共服务的需要。这也是德国联邦政府在铁路私有化改造中遇到的最大难题———所有权与使用权之间的矛盾。为此，有关部门设计了一些方案，例如将铁道线路组合上市，政府绝对控股并负责线路的继续建设和维护，而铁道线路可以租赁的形式划给交通运输公司使用，租赁的费用中包括计提折旧，这部分折旧资金需上缴联邦政府，用于修建与维护费用。可以看出，这样的方案并不是一个完全私有化的处置形式。究竟应该保留经营权还是保留所有权？这是德国国企改革中仍然在探讨的一大问题。

点评：民营化是手段，还是目的？在当前中国推行混合所有制时是需要辨析的问题。前几日，中石化油气零售让民营占30%，有人就认为这个股份比例少了，甚至有人鼓吹全部实现民营化。国有企业是否一定要实现民营化才算改革，德国的改革经验给了我们清晰的答案。德国国企改革的设计者艾哈德从一开始就提出民营化是手段，而目的是政企分离，使国有企业走向市场。而且他们在政府与企业之间成立一个托管局，托管局吸收民资来对国企“注资改造”，使得企业经营独立于政府。德国国企改革是最动心思、最有智慧含量也是效率最好的改革。直到现在，德国经济也是最富有持续性的。显然，德国的国企改革的经验，最为契合十八届三中全会的决定内涵，是以资本为中心，以政企分开为核心，以效率为目的。德国人没有拘泥于所有制，更没有将私有股份占多少来衡量改革，我们应该从中受到启发。我们应该根据社会发展的经济景气状况、宏观政策目标以及市场经济环境条件的变化来调整国有企业的规模数量和经营方向，而不是占所有制比例多少来改革。特别是一些关乎国家经济命脉、涉及公共安全、影响公众利益的国有企业的改革，如果仅仅在形式上简单地私有化，则可能出现更加复杂的矛盾，有的甚至会影响到社会经济的发展。

而德国在政府与企业之间设置“托管局”的做法与三中全会提出的设立“投资经营公司”也是相通的。国资委怎样设立投资经营公司，怎样吸收民资注册再通过股份制改造国有企业，应该学习德国的经验，从体制上改造和提高国企管理能力，使得国有企业更有活力，也更有效率，这才是我们推行混合所有制的终极目标。