推动建立现代财政制度路线图和时间表专访财政部财科所所长贾康

【马年前瞻之专家呼吁】推动建立现代财政制度路线图和时间表专访财政部财科所所长贾康

贾康

财税体制改革历来是改革的难点，党的十八届三中全会公报赋予财税改革关键地位，并提出财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年，我国财税改革仍面临未解矛盾的凸显和全面深化的重大任务。

新春伊始，《中国企业报》记者专访了财政部财科所所长贾康。他强调，“财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配”，两者属递进关系而非并行关系，两方面都十分重要，不可偏废。

落实现代性为取向的

路线图与时间表

《中国企业报》：十八届三中全会公报不仅用大段篇幅论述财税改革，而且首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”有什么样的深意？

贾康：财政是国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，具有“牵一发而动全身”的联动效应，牵动总体资源配置，这次文件里明确地把财政表述为国家治理的基础和重要支柱，便是确认其支撑全局的功能定位。

国家财税改革在三中全会前已完成一些铺垫，比如去年8月1日后的“营改增”上海试点“6+1”方案推广到全国。按照财政部长楼继伟给出的时间表，两年左右“营改增”将基本覆盖全国所有行业，这必将进一步倒逼财税配套改革。

由“营改增”而来的直接现实问题是：把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源———营业税，改为按现体制75%要归中央的增值税，地方政府今后的主力财源是什么？怎样贯彻实施党的十八大明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？处理这一重大现实问题牵一发而动全身，势必归结为推进新一轮旨在“建立现代财政制度”的财政改革与全局改革的方案设计与操作问题。我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的任务，落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”上。

进一步推进

省以下分税制改革

《中国企业报》：当前宏观环境出现的一些新情况、新问题、新矛盾，加剧了深化财税体制改革的必要性和难度。从目前财税改革的实效来看，您认为当前存在哪些棘手的问题？

贾康：当前，财税改革中面临的很多问题，实际上与分税制改革受阻有关，主要是由于迄今为止省以下并没有真正进入分税制状态。应借助新一轮财税改革，进一步推进省以下分税制改革，推进行政级次的扁平化，从五级变成省市县三个层级，做到每一级政府政权体系在事权上要明确该做什么、不该做什么，具体落实到支出责任的明细单上。在此基础上，再整合所有税收体系，使之与市场经济相匹配。

我认为有三方面的重点事项无可回避，必须紧紧抓住。首先，加快“扁平化”框架中的省以下分税分级体制改革、构建地方税体系，以加快政府职能转变，消解产生地方基层财政困难、巨量隐性负债和“土地财政”短期行为等的制度性原因。于深化改革中逐步达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配境界，推进基本公共服务均等化。

其次，加快资源税及相关配套改革缓解我国资源、环境制约，促进节能降耗和可持续发展。我国经济发展受资源、环境“瓶颈”制约日趋收紧，但经济发展方式仍明显带有粗放特征，节能降耗、加快方式转变的实质性进展远不能令人满意，一大重要原因，是基础能源产品和初级产品的比价关系与价格形成机制仍严重扭曲。

第三，加快我国直接税制建设步伐，缓解收入分配领域的矛盾凸显和负面影响，优化再分配机制和房地产调控机制，促进社会和谐、共同富裕。必须正视我国税制中直接税比重偏低的问题并充分利用税改中逐步提升直接税比重的“可塑性”空间，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度来加强“超额累进”调节机制。

捋顺整个体制链条

《中国企业报》：十八届三中全会公报明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，如何贯彻落实？

贾康：中央地方财力的合理占比取决于财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配两者递进关系的逻辑。应先解决财权与事权相顺应，然后加上转移支付，才能解决好财力与支出责任相匹配。在区域不均衡的情况下，更需要考虑体制安排的合理逻辑。中央地方财力分别占比多少这个问题，只有在捋顺整个体制链条之后才能自然生成答案。

不同政府层级间的事权划分要考虑多种因素，一般而言，属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。

从各级政府既不越位，又不缺位的使事权合理化、支出责任相应清晰化这样一个始发环节再往下推，跟着谈政府财力来源，这就要涉及我们所说的税收问题。大体稳定宏观税负是有必要的，稳定税负并不拒绝推进结构性减税，而是在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，积极改革税制，构建和完善国家地方税体系和多种税、多环节、多次征的复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架。因为存在显著的地方横向不均衡，所以在安排支出的时候，我们还需要配套从中央纵向往下影响地方的转移支付校正办法。若让这种不均衡自由发展，势必影响全局。政府的校正其实就是通过转移支付缩小横向差异，这正体现中央政府的职能。

新组建成立的全面深化改革领导小组，会更加注重从全局视野认识理解财税领域势在必行的改革及相关配套改革，提高财税信息的透明度，寻求调整利益格局方面的最大公约数和可行的实质性改革方案，并积极实施某些必要的“先行先试”。