油气管道拟开放缺乏细则被指“一厢情愿”

油气管道拟开放缺乏细则被指“一厢情愿”

日前，国家能源局正就《油气管网设施公平开放监管办法(征求意见稿)》（以下简称《意见稿》）征求行业各方意见，根据《意见稿》，今后将加强开放监管，油气管道向第三方市场主体放开。与此同时，国研中心提交的“383改革方案”也建议放宽非常规油气资源勘探开发市场准入，加速相关资源的勘探开发。

《意见稿》与“383改革方案”的出台，如同3年前的“新36条”、8年前“非公经济36条”发布之前一样，坊间开始热议民间资本将面临一轮怎样的发展机遇。

民营公司将分享千亿蛋糕

根据《意见稿》内容，未来油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，油气管网运营企业应该按照一定排序，无歧视地对第三方开放管道设施。应与第三方市场主体平等协商开放相关事宜，提供输送、储存服务。对于有争议的开放项目，可提请相应能源局监管机构审核，监管机构根据审核情况出具监管意见。

这意味着，管网公司仍是管网的优先使用者，接下来是煤层气、页岩气等国家规定的优先类用户，最后是新增的申请、签订合同用户。

一位不愿透露姓名的业内人士透露，以往没有规定，就算三大巨头间，在油气消费高峰期也经常互不买账，有个监管办法，情况会有所改善，但从目前透露的消息看，有区别的准入实行起来比较难。

他还分析，尤其现在天然气价格并没有完全反映需求，上下游企业都属于一家公司，内部的事情监管起来并不容易。更重要的是，监管办法中提到的“有剩余能力的情况下，应与第三方市场主体平等协商开放相关事宜”，是否有剩余能力也不好界定。

“国内管网布局尚不完善，在油荒、气荒尚在的情况下，（利益集团）找无剩余能力的借口太容易。”另一位石油央企专家则认为。

无处罚权利如何监管

业内普遍认为，改革将实质性利好油气产业链，将在油气市场引入竞争，改善现有相对垄断的供给体制和供给效率，将为资源开发及服务企业带来增量市场。但是，政策的落实难和政策的摇摆不定让民间投资逐渐失去信心，面对新政策只能观风，不敢行动。

“《意见稿》可以充分发挥现有油气管道在连接油气生产商和油气用户的纽带桥梁作用，从而促进油气特别是天然气行业的上游繁荣、下游推广。解决中小上游企业没有机会、能力建设管道，所生产的天然气无法进入管道的难题。但是，现在没有更详细的细则，就怕像原来那样，出台过好几次政策，刚开始，都特别高兴，以为可以进去了，但是，由于没有更细致的条件和准则，很多都是看着美好，但吃不下去的蛋糕，白高兴一场。”浙江浙能天然气运行有限公司员工张某告诉记者。

值得关注的是，《意见稿》中并没有提及市场监管司及国家能源局可能享有的处罚权力，监管如何实施可以说根本不明确。

“输气企业完全可以剩余管输能力是为输气、储气预留能力预防气荒做理由，阻拦所有潜在竞争对手的进入。”上述天然气企业员工说。

因此，他强调必须要看到《意见稿》后面的实施细则，才会考虑为企业制定新的运营策略，否则只按原有方式运作。

中国石油大学陈守海副教授建议，可以加强顶层设计，充实监管机构人员的权力，同时配合实现管网中立，实现油气运输和销售环节严格分离，避免公司内部关联交易。

民资准入9年仍无大突破

从2005年至今长达9年的时间里，中国有关石油工业的改革就从未停止。

希望民资真正进入能源领域，也是近年来国内学界的呼吁和期待。所持的理由有二：一是民间资本效率高于国有资本；二是政府不应与民争利。固然，在能源等资源垄断性领域引入民间资本有利于产权的多元化，有利于相互竞争和监督，有利于民营企业的壮大和宏观经济的增长。

但事实上，引入民资后并不会自然地产生期待中的“好结果”。

2005年2月，国务院曾发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这份被称为“非公经济36条”的文件首次明确提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、电信、铁路、民航、石油行业和领域，加快进行改革，引入市场竞争机制”。

2012年6月，国家能源局下发《鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，明确提出凡列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放。而在6月18日，国土资源部也出台细则，鼓励和支持民间资本勘查开发页岩气、煤层气等非常规油气资源。

“虽然近些年陆续有鼓励民资投资的政策，但只是大概明确了市场转入的一些具体行业和领域，关键问题总出现在重申政策能否破除落实难，政策的‘玻璃门’能不能被打破？如果不消除这些忧虑，扩大民间投资范围只是‘一厢情愿’之举。”一位不愿透露姓名的学者如是说。