分税制重塑
从顶层构建相匹配的事权财权

分税制重塑从顶层构建相匹配的事权财权

王利博制图

自1994年推行分税制改革以来，中央地方基于事权权重和税收结构的重要性而确立的分税制结构就此固定下来。迄今20年过去，伴随着经济增长、财政民主和法治化的预期的日益增长、公共支出体系的多元化发展以及其中的结构性矛盾的日益凸显，围绕着中国当下的财政税收体系的合理性与否的争议开始浮现。国务院发展研究中心近日推出的383改革方案，更是吊足了人们的胃口，有关分税制改革的预期又已出现。

财税制度乃是国家从社会大众汲取财力以维系现代国家正常运转的制度安排，其与民生、民主政治安排存在着极为复杂的关联。当代中国之所以对财税制度改革报以如此之高的期望，恰恰源于当前财税体制存在的严重问题。举其要端，当前中国财税体制存在着以下几个方面亟待进一步调整的根本性问题。

第一，在支出领域，我国财政无论在中央财政支出方面还是地方财政支出方面，都侧重于经济建设领域，而对社会福利领域的投入明显过少。在我国，由于经济建设的全方位启动是近30年的事情，经济历史欠账过多，以至于在百废待兴的整体语境中，偏向于将公共财政的绝大多数投放到这一领域，似乎也就成为不得不为的事情。而与此同时，伴随着社会福利概念的兴起及其制度化安排的需求的勃兴，全民福利制度的破碎化现象也亟须国家总体福利的加大投入。经济基础设施领域的漫长回报和社会福利投入的短期贴现之间的直观落差，使得公共财政支出所表征的国民幸福感官指数与经济发展的高速增长率的巨大反差日益明显。

第二，在税收方面，总体宏观税负承担过重和税收结构设置的不合理现象日益严重。我国存在着全口径税收设计的问题。税收之外的非税负担比例明显偏高，弱化了税收制度中原有的调节社会贫富差距的初衷。与此同时，不合理的税收结构和不科学的税负负担比例，加剧了社会总体的税收痛苦感受。在税收结构不能做出合理调整，税负负担不能做出有效下调的情况下，社会总体的创新机制和自我改善机制也就因此而受到抑制。长此以往，经济发展的前景也将受到压制。

第三，财税制度运行的非法治化问题尤其突出。我国迄今为止在公共财政预算、决算领域都未能建立起有效的预决算法治安排。尽管全国人大按照《预算法》的规定应该是执掌国家预决算的最终决定权，但实际上宥于预决算本身的高度专业化和全国人大代表机制的职业分化的落差，这一重要权力并未得到良好的执行。在公共财政体系缺乏有效的法律约束机制情况下，征税事由的提出便显得极为缺乏合理性预设；而与此相关的另一个问题就是预算机制欠缺科学性、透明性、程序性方面的约束，进而导致在执法层面上的形同虚设。法治化约束的阙如意味着无论是在税基的设置、税种的确定、征收的程序和标准、国库管理方面，还是在作为税收前设的政府债务的融资机制等领域中，都存在着极大的制度真空，也就因此而可以解释当前人们普遍对税负水平的普遍过重的直观感受了。

第四，尤为重要的是，1994年的分税制改革建立了中央和地方基于事权来确定财权的征税格局，但在“上面一块铁，下面一根针”的政治事权分配结构中，重要的税收来源全都控制在中央手中，而地方只能是在一些边缘性的领域行使征税；但在另一面，则是严重的中央和地方事权严重失衡的现象。“中央请客、地方买单”的现象层出不穷，本就财力衰微的地方政府不得不在正式的税收基准之外另辟财源，导致非税收性政府收入大幅增加。地方政府举债完成纵向权力安排体系下的大量事务，也导致了中央向地方政府转移支付往往不能落到实处，加大了地方政府违法的激励和风险，也引发了地方民众将对地方政府在承担社会福利职能领域的不满并向中央政府延伸的可能性，进而导致对中央政府的合法性权威的质疑。

在这个总体背景中，我们可以看到在财政税收所呈现的问题根源：不合理的制度设计所导致的种种问题。换言之，当代中国财政税收体制的改革，乃是牵一发而动全身的全盘设计问题，它要求我们必须注意到需要总体性地调整国家在经济发展中的基本角色，即从经济建设的实际承担者转为公共福利的助推者；理清税收的基本法理逻辑，切实减税免税；完善税收制度的法治化、科学化运作逻辑；重构中央地方的权力构造，建构与事权相一致的财权体系。