经营性国资管理亟待解决一个问题

专访中国人民大学法学院教授史际春经营性国资管理亟待解决一个问题

中国目前处于双重转型的时期，而国资改革是我国新一轮改革发展的重要环节，与自贸区建设、金融创新等共同构成推动社会、经济实现健康快速发展的政策红利。

关于国资改革，其中绕不开的一个话题就是“政资分开”。对于这个问题，《中国企业报》记者与相关领域的专家进行了对话。

《中国企业报》：很长时间以来，关于“政资分开”的话题纷纷扬扬，请您首先介绍一下何为“政资分开”。

史际春：“政资分开”似乎是指政府的行政与国有的资产、资本、财产分开，政不要过问“资”。然而，国家除代议机构外，也包括行政、司法机关，政府承担着国家行政职能，国有的财产必然要由政府来管理，包括预决算、占有、管辖、转移、使用、收益、处分、举债还债、财政及审计监督等，中外概莫能外，“政资”其实是分不开的，一旦分开，就化公为私，“资”就不再是国有或国家的了。

同理，各国政府也都可投资办企业，此时它依法、依人民的意愿不得疏于承担老板职责，在这个意义上，“政资”也是分不开的。通常意义上的政资分开不过是指任何政府机关不得越过国有资本的具体股东或出资人，而对企业的经营决策和管理指手画脚而已。事实上，在我国，对于行政性和资源性的国有资产，政资都是不分的，占用或管辖特定“资”的行政机关同时也是该“资”的具体管理者。

《中国企业报》：那么，中国“政资分开”的命题又是从何而来？

史际春：应该说，它是中国作为发展中国家，政府的一般行政能力和水平低下的产物。改革开放以后，虚幻的“独立”法人观念一度盛行，国有或国有资本投资包括参股的企业开始摆脱“主管部门”，处于自为、无人监管的状态。按照国际通行的做法，财政部门专司“国资老板”的职能，应该对任何掌管着一定国资的主体管好用好该国资进行监管，包括对拿着国资去投资的主体监督其依法当好股东或出资人。

可是，在急速转型期，我国的财政部门既缺乏理念也没有能力管好经营性国有资产，处于懈怠、失职状态。反之，其他政府部门作为国家机关似乎都可以“老板”身份自居，去管国资、国企，同时又可以不管，更不承担责任。这样，三种因素交集叠加，导致了我国国企曾经一夜间大部倒闭、国资大面积流失、数千万职工下岗的无序局面。也就是在这个背景之下，社会对“政资分开”的呼声越来越高。

《中国企业报》：在您看来，“政资不分”的症结在哪里呢？应该如何做？

史际春：我个人认为，问题的症结在于承担“老板”职能的主体不明确。所谓政资分开，正是就经营性国有资产而言的，希望借此在国有财产投资经营的领域，明确承担“老板”职能的主体，排除其他政府机关的不必要、不适当的干预。具体做法就是成立中央和地方的国有资产监督管理委员会，经同级政府授权承担本级政权管辖的国有经营性资产的出资人职能。也就是说，将照理应由财政部门承担的经营性国资“老板”的职能分出来，由另一个专门机构行使，以收事、权、责相匹配和统一的效果，改变“九龙治水”、财政“一龙”应治水而不治水的管理落后状况。

政府承担的国家所有权职能也是一种公共管理，并非“私人”或“私”的管理。所以准确地说，不是“政资分开”，而是政府代表国家行使的所有者职能与政府的其他经济社会公共管理职能在机构上分开。国有资产监督管理委员会本应承担从财政部门分出来的国有经营性资产“总老板”职能，这是合适的；法律却要求它承担对企业的具体出资人职能，这是它作为行政特设机构难以承受之重，还有架空国企的法律上的实际出资人之嫌。这是经营性国有资产管理暨国有企业下一步改革亟待解决的一个重大问题。