改革者豁免权
是新一轮改革的破题之举

改革者豁免权是新一轮改革的破题之举

中国新一轮改革正面临着巨大的困境：一方面是社会各方对“改革是中国经济未来发展最大的红利”这一命题达成的空前广泛的共识；另一方面，新一轮改革却迟迟没有推动。在此背景下，上海市《关于促进改革创新的决定（草案）》可以被看做是启动新一轮改革的破题之举。

“对依照本决定规定程序决策，实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任”，是该《草案》中尤其引人注目的一段话。这一表述对于改革者消除疑虑、放下思想包袱、大胆进行改革，起到了主心骨和定心丸的作用。

无规则改革的后遗症

在过去的30多年里，中国的改革事业取得了巨大的成就。中国也从一个经济极为落后的国家，一举发展成GDP全球第二的发展中大国。但此前那种无规则约束的改革，也为社会的发展留下了两大严重的后遗症。

一是规则意识和法律尊严遭到极大的破坏。由计划经济向市场经济发展必然意味着对旧有体制甚至法律的破坏式创新。这种“闯红灯”式的改革因为受到了鼓励，因而导致全社会普遍的有法不依问题。比如，目前在电解铝西进过程中，85%的企业没有经过审批就已经建成，就是很好的佐证。

二是造成了改革者原罪的问题大量产生。改革往往也意味着对现有政策、制度，乃至是法律的突破。很可能造成一方面是改革有功，另一方面是犯法有罪的困局。不要说是改革失败，即使是改革成功，改革者可能也要担犯法的罪名。更可怕的是其裁量权是在当权者手中，改革者始终无法摆脱“原罪”问题。

因此，必须解决好这两大后遗症，中国的新一轮改革才可能在正确的轨道上运行。

剩下的都是硬骨头

经过30多年的改革，剩下的可以说都是难啃的硬骨头。在现行体制下，法律赋予的改革空间已经基本用尽，而新一轮改革必然触及体制等深层问题。

首先是动力机制缺失的问题。有权力者无动力，有动力者无权力是当前改革中最明显的问题。改革意味着对既得利益者的冲击，而这些既得利益者往往又是权力的掌控者，因而缺少改革的愿望和冲动。对于那些有动力改革的人来说，许多改革措施显然会超越其职权范围，显然会冒一定的风险。这必然会降低其改革意愿和冲动。

其次是过分依赖顶层设计的心态。从理论上说，依靠顶层设计可以减少改革成本和阻力，也能尽量避免违法。然而，大量需要改革的问题都是出自实践中，并非是在办公室里就可以全然预测到的。对顶层设计的过分依赖很可能会导致改革本身的僵化与偏差。

再次是面临无章可循、无例可参的困境。中国的改革速度、力度以及成果都是人类历史上前所未有的。所面临的大都是前人没有经历过、没有处理经验的问题。在这些限制条件下，必然会导致一定的错误与失误。但这绝不意味着，为了避免付出代价就不改革。例如大部制的改革，在上一轮调整后，部门之间的协调性并未达到预期效果，原有问题也并未完全解决掉。但是，对于大部制的改革要做的是进一步推进和深化，而绝非放弃或停滞不前。

创造改革的空间和动力

要启动新一轮改革，必须先解决现实中存在的不想改、不敢改、不能改和不会改的问题。

一是要有明确的成本意识，主动为改革失败买单。改革失败，付出的是显性成本。而不改革绝不意味着没有代价，其背后付出的隐性成本可能会更高，甚至会导致本可以通过改良来维持的体制走向僵化，乃至成为制约经济和社会发展的障碍。因此，对改革失败者的宽容，也许是一种更为经济的做法。

二是要建立扁平化的解决机制，搭建基层直通决策层的渠道。以往的经验表明，在改革中往往存在上面急、下面急，中间不急的问题。建立隔级沟通的渠道，让基层问题直达决策层，是解决改革中存在的“中梗阻”问题，提高改革效率和效果的基础保证。

三是“宽容性”政策先行，避免大量“合理”的违法。2001年7月，北京申奥成功特许放鞭炮的做法，既照顾到了北京乃至全国人民的喜庆心情，又避免了大量违法产生的尴尬，受到了广泛的好评。这一制度上的创新，为新一轮改革提供了一种思路———只有解除了体制的束缚，才能既顾及法律制度的权威，又保障改革的顺畅。

四是要坚持和深化“三个有利于”的标准，为改革打开空间。不能用现有的制度框架来衡量什么可以改，什么不可以改，同样也不能以此来判断改革的成败。因此，必须坚持和发展“三个有利于”的标准，使其更具体化、丰富化，并使其成为判断改革中方向性和成果性问题的“根本大法”。

五是要采取双轨制的改革线路，坚持依靠民间的智慧。要有自上而下和自下而上的双轨制改革线路，形成顶层设计和基层智慧的联动机制。基层对现行体制的弊端和问题体会更直接、感受最深刻、认识更清楚、改革最迫切，充分依靠民间智慧，吸收基层的改革意见和方法是推进改革最直接、最有效的途径。

改革必然是一个试错的过程，不可能每一项改革措施都完全正确，每一个改革效果都一定良好。不宽容失败，改革将寸步难行。