徐州市贾汪区:采煤塌陷地利用样本

徐州市贾汪区:采煤塌陷地利用样本

贾汪区国土资源局和市局主要领导探讨采煤塌陷地复垦置换工作崔帅 闫廷玉/摄

江苏省徐州市贾汪作为江苏一个重要的煤炭生产基地，在给国家创造大量财富的同时，也给本区域留下了满目疮痍：由于煤炭资源长期高强度大面积开采，造成了土地资源的大量破坏，使矿区人均耕地剧减，地矿矛盾加剧。根据最新调查数据显示，贾汪区受采煤塌陷影响的各类土地面积高达13.23万亩，主要分布在大吴、青山泉、紫庄和贾汪四个镇，塌陷区人均耕地已由1951年的2.98亩，下降到目前的0.46亩，历年来已办理了57个村民小组，共10258户，35905人“农转非”。土地的大量破坏和生态环境的恶化，严重制约了贾汪区的工农业生产，影响了地区社会经济的可持续发展，其发展存在的问题和矛盾比同类县区更多、更复杂。

贾汪区历届区委、区政府都高度重视采煤塌陷地复垦治理工作，迄今为止，共实施采煤塌陷地复垦项目82个，治理总面积6.92万亩，实际新增耕地5万余亩，累计投入复垦资金5亿元，治理后的塌陷地实现了“田成方，林成网，路相通、沟相连”的高效农业示范区，很大程度提高了人均耕地面积，缓解了人地关系紧张状况，给地方政府的发展提供了空间。

但随着人民群众生活水平日益提高，社会经济的快速发展，各行各业对土地应用迫切需要，如何响应区委、区政府提出的“将贾汪建设成徐州后花园，城市副中心”这一目标，进一步拓展用地空间，实现节约、集约利用土地，造福人民群众，成为摆在贾汪区国土资源局一班人面前迫在眉睫的事情。而贾汪区特殊的区位和地理环境决定，要想破解用地难题，只有在塌陷土地上来做文章，可经过10多年的复垦治理，容易的已治理殆尽，剩下的近5万亩大都是十分难啃的硬骨头———塌陷程度大、治理难题多、单位投资强。其中塌陷深度超过2米的约3万亩，主要分布在大吴潘安及段庄一带，由于塌陷严重，治理费用高昂，一直是贾汪区难以消化的老大难问题。

2009年年初，时任江苏省委书记的梁保华一行专程来贾汪区视察采煤塌陷地，作出了振兴徐州老工业基地的科学决策。随即出台的《关于振兴徐州老工业基地的意见》文件，给贾汪区综合利用采煤塌陷地带来了希望。为抢抓机遇，借助振兴徐州老工业基地的东风，贾汪区国土资源局一班人快速反应，以转变思路谋发展为己任，群策群力，积极探索创新工作，充分挖掘采煤塌陷土地潜力，掀起了采煤塌陷地综合利用新高潮。将采煤塌陷土地这一“历史包袱”转化成贾汪区经济发展“前进的动力”，重新彰显出贾汪百年矿区魅力。

在贾汪区委、区政府高度重视下，贾汪区国土资源局积极响应，从战略高度出发，对全区的采煤塌陷土地进行了彻底摸底调查，先由专业测绘队伍进行现场勘踏、测绘，掌握第一手资料，然后聘请专家、教授以实际摸底数据为基础，争取最大限度地利用政策和资金的扶持为依托，认真探讨，科学分析并积极与上级沟通对接，最终形成了“复垦置换”、“增减挂钩”和“综合整治”三位一体的采煤塌陷土地综合利用最佳模式。

复垦置换新增耕地面积万余亩

复垦置换是振兴徐州老工业基地一个优惠政策：即通过对采煤塌陷区范围内废弃的存量建设用地进行复垦，用治理的新增耕地面积来等量置换建设用地指标。2009年至2010年两年间，贾汪区借助省委、省政府“振兴徐州老工业基地”东风，筹集资金0.67亿元，筹建了贾汪第一、二、三批采煤塌陷地复垦置换项目18个，对大吴、紫庄、青山泉、贾汪镇四个镇20多个行政村的1.2万亩塌陷区内废弃的工矿建设用地进行了复垦治理，通过精心组织、认真施工，新增耕地面积7000亩，其中工矿建设用地复垦可置换的建设用地指标6300亩；2011年7月，贾汪国土资源局积极主动对接，借助省委、省政府振兴徐州老工业基地政策最后一年，争取筹建了徐州市最后一批采煤塌陷复垦置换项目，该项目从2011年7月初开始筹建，按照“要精心组织，高标准实施，以短、平、快方式，高效完成”指示精神，利用3个月时间完成了3个镇、9个行政村8个地块3900亩复垦任务，形成高标准农田可置换建设用地指标3700亩。

贾汪从2009年至2011年，三年时间实施的四期21个采煤塌陷地复垦置换项目，实际新增耕地用于置换建设用地指标1万余亩，占徐州市复垦置换面积的1/3以上，置换的建设用地指标不但满足了贾汪区经济发展建设占用土地需求，还给徐州市区及其他各县区提供建设用地指标近0.4万亩，极大地缓减了徐州地区建设用地指标紧缺的难题。

增减挂钩获得建设用地近千亩

增减挂钩就是通过对农村建设用地复垦（减少）增加的新增耕地与城市建设占用的耕地进行挂钩，获得新的用地空间。它是一项解决经济社会发展用地计划指标和资金来源的有效措施，运作空间大，实施见效快，获得收益高，也是下一步拓展用地空间的主要途径。贾汪区以增减挂钩政策为契机，采煤塌陷村庄搬迁为依托，制定出台了《贾汪区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见》等一系列制度文件，并先后在大吴镇湖里、紫庄阮庄等村进行了采煤塌陷搬迁村庄增减挂钩的试点工作，随着湖里翡翠园小区、两妥及潘安新村等一批采煤塌陷搬迁村庄先后建成，在很大程度上改善了塌陷区群众生产和生活条件，弱化了矿区干群矛盾，缓解了地方政府压力，为创建一个和谐、稳定的新农村提供了保障。

而对搬迁后废弃的老村址筹建的增减挂钩项目，通过拆除建筑物、砍伐树木、填埋坑塘，增设沟、渠、路等基础设施建设，将搬迁后废弃的老村址变成高效良田，一方面增加了有效耕地面积，促进了当地群众的增产、增收和增效；另一方面通过增减挂钩项目筹建和实施，新增耕地又可获得1：1的建设用地指标，仅2007年至今贾汪区通过增减挂钩项目实施获得建设用地指标近千亩，是贾汪区破解建设用地指标紧缺的又一途径。

综合整治打造生态修复先行区

综合整治是集土地整理、采煤塌陷地复垦和矿区生态环境修复、整治等综合一体的独立科目，贾汪申报并获成功批复的潘安采煤塌陷区综合整治项目，是江苏省及新中国成立以来首次以“综合整治”作为独立科目单独立项的唯一一个项目，涉及总面积为1.7414万亩（其中积水面积达3600余亩，平均塌陷深度为4米），预算资金1.76亿元，2010年开始实施，建设总工期3年。截至目前，一期土方和二期水利设施基础配套已经顺利完成，正在紧锣密鼓进行后期工程设施配套和景观绿化提升工作，有望在年底实现“南有云龙湖、北有潘安湖”旅游新格局，将潘安湖打造成全国采煤塌陷地生态修复先行区，建成中国最美乡村湿地公园。

贾汪区以江苏省委、省政府振兴徐州老工业基地政策为依托，从贾汪的实际情况出发，因地制宜，集思广益，内联外引，对采煤塌陷土地利用模式进行创造性的操作，取得了显著成绩：

一是加大资金投入，搞好基础配套，增强塌陷区防洪抗涝能力，为人民群众生活和生产条件的改善提供了保障。通过对采煤地区一系列得力措施的实施，增加了有效耕地面积，提高了耕作条件，增强了抗御自然灾害的能力，仅2011年一年实际新增的近6000亩高标准农田，可产粮食570万公斤，年产值达1140万元，仅此一项就使项目区人均年增收近百元，解决了塌陷区数千名无耕地农民的生活问题，缓解了就业矛盾，实现了塌陷区农业增产、农民增收，促进了社会稳定，极大地改善了百年老矿区的生态环境和投资环境，取得了较好的经济、社会和环境生态效益。

二是抓住机遇，拓展用地空间，为贾汪经济的可持续发展创造条件：贾汪区作为百年老矿区，人地矛盾日益突出，要解决贾汪“吃饭”和“建设”的问题。缓解两者之间的矛盾，就必须转变土地利用方式，走集约利用内涵挖潜的路子，贾汪区借助“振兴徐州老工业基地政策”的东风，通过增减挂钩、复垦置换等多种形式，获得很大的用地空间：每年上级下达贾汪区的建设用地指标不足300亩，而通过增减挂钩和复垦置换所换取的建设用地，在很大程度上缓解了贾汪区甚至于徐州市建设用地压力，为地区经济和社会发展提供了保障。

三是积极创新采塌地治理模式，努力打造一流工程，潘安综合整治项目有三大创新点：在全国范围内首次创立了采煤塌陷地复垦“综合整治”新科目；项目单位投资量超过多种土地开发复垦科目单位投资量总和，创新中国成立以来历史之最；项目申报首次引进了以当地政府做法人，专家和设计公司为依托的“政府+公司”的项目申报新模式。该项目的立项和实施将对采煤塌陷地复垦科目分类、投资和《土地复垦条例》的修改有着承前启后的作用，将对全国同类项目具有指导和借鉴作用。

2011年底再传喜讯，贾汪区申报第三批资源枯竭型城市获得批准，成为江苏省唯一一个被列入的区县，被列入国家资源枯竭型城市后，将在今后连续5年内，在资金、重大项目建设、扶持政策等方面获得国家支持。贾汪国土资源局一班人正欲再借“资源库枯竭型城市”政策的东风，以促进地方经济发展为首任，以饱满的工作热情、严谨的工作态度，积极探索采煤塌陷生态修复和环境治理新思路，为百年煤城变成山水城市、绿色家园再做贡献。