应急避难场所存管理真空北京曙光防灾教育公园已具备立案条件却无立案资料

《商业势力入侵北京应急避难场所谋利》后续报道应急避难场所存管理真空北京曙光防灾教育公园已具备立案条件却无立案资料

7月21日，一场61年未遇的大暴雨突袭北京。截至记者发稿，已有37人遇难。7月17日，本报刊发了《商业势力入侵北京应急避难场所谋利》一文，对北京曙光防灾教育公园被高档商业设施侵占的情况予以披露，此报道因为北京暴雨灾害更引起了社会各界的关注。

那么，应急避难场所内设置商业经营设施是否违法？政府管理部门对此又是什么态度？为此，《中国企业报》记者对相关的民政、国土、民防、街道办事处、园林局、地震局、城管监察大队等政府部门进行了跟踪采访。从各部门的答复发现，目前，应急避难场所的管理存在真空地带，真正出现如曙光防灾教育公园被大面积商业化的问题，谁来追责、谁来负责，目前尚无定论。

公园土地所有权问题至今未厘清

《中国企业报》记者采访了北京市海淀区民政局，负责地下防空防灾的一位不愿意透露姓名的负责人告诉记者，应急避难场所同时也要起到防灾减灾的宣传作用，在灾难发生时发放救灾物资，拥有救灾物资储备库，对于捐赠物资要负责组织和接收，再统一经过市民政局来安排发放，另外还要及时掌握辖区内的灾情，发生水灾、地震等灾难，还要肩负起初步统计等工作。该负责人同时透露，应急避难场所并不是民政系统管理范围。

那么国土部门是否具有管理权责？北京市国土资源局海淀分局米姓负责人在接受《中国企业报》记者采访时表示，应急避难场所属于公共设施用地，在没规划使用期间，归国土资源局负责。因为曙光防灾教育公园属于已经成型的公共设施，所以不归国土局管。而对于里面已经建成的建筑，如果群众不监管，不举报给民防部门，就没人知道这些建筑是否违规。

据米姓负责人介绍，民防配套设施分暂时和非暂时两种，暂时性设施是用于防空防灾；非暂时性的，如果办理了相应的手续则是合法的。

但米姓负责人同时也表示，曙光防灾公园目前已经建成的高尔夫球场、酒店、商务会所以及正在建设的建筑，必须要有相应的批文，包括施工许可证、建设工程规划许可证等。

按照国土部门的说法，民防部门是否接到过举报？记者随后联系到了海淀区民防局的陈科长。他介绍说，他们主要负责地下的防空防灾，对于记者的提问，他并没有正面答复。

曙光防灾公园内的消费设施是否具备相关批文？记者拨通了北京市海淀区曙光街道办事处综合管理城管部的电话，一位李姓科长接受了记者的采访。他向记者介绍说，曙光防灾教育公园用地的职责部门是海淀区城管监察大队，城管监察大队具有行政处理的权限。他向记者透露，曙光防灾教育公园的商用问题已经被相关部门查出，在今年五六月份时，国土、园林局等部门对此进行了调查，并且已经立案。

李科长向《中国企业报》记者进一步介绍说，曙光街道办事处属于区政派出的街道办事处，既没有审批权，也没有土地所有权，职责只是统筹指导，辅助上级单位管理资源。

事实果真如李科长所说吗？记者又联系了北京市海淀区园林局，一位卢姓负责人向记者介绍说，针对曙光防灾教育公园的问题，去年北京市海淀区开会探讨的结果是要一步走，把公园改造的部分退出去，包括二手车市场都准备取消掉，同时配合北京市园林局督促高尔夫球场进行整改。

但目前最大问题是公园土地所有权问题还没有厘清，据卢姓负责人介绍，曙光防灾教育花园在海淀辖区内，最初是由北京市新兴曙光科贸有限公司自己投资建设的，是北京市海淀区四季青镇政建村改的项目，当时政府与地震局一起做了防灾教育公园，土地归四季青镇所有，是作为“农民上楼”作住宅地规划的，后由居民用地转为公共设施用地的，但是土地的赔偿金一直没有到位。去年针对占地问题相关政府部门开始重视，主要是因为其涉及手续不全的问题。

按照北京市海淀区曙光街道办事处综合管理城管部李姓科长的说法，记者又联系到了他所说的具有行政处理的权限的北京市海淀区城市管理监察大队，询问是否立案，但海淀区城市管理监察大队一位不愿意透露姓名的先生回答：他们属于行政执法部门，对没有施工证、建设工程规划许可证的违建负责拆除。他同时表示，关于曙光防灾教育公园的事情，海淀区地震局最清楚。因为海淀区地震局是公园的承办单位，所有的手续在海淀区地震局。

记者最后又联系到了海淀区地震局，办公室一位崔姓负责人表示，对于本报的采访要求“领导已专门开会研究，决定还要最后商量才能回复采访提纲上提的问题”。关于记者一再追问是否立案的问题，他不置可否，建议记者去负责立案的“相关部门”调查。

至此，记者发现，北京曙光防灾教育公园被商业化的问题是否立案已经成为“悬案”。

相关法律缺位导致乱象

那么，应急避难场所不断被商用是否违法？为此，《中国企业报》记者对中国社会科学院法学所副研究员杨延超进行了专访。

杨延超表示，他也注意到了商业势力入侵公共设施的情况，但从我们国家目前立法状况看，还没有对应的法律，即对于应急避难场所的管理、维护没有立法。“目前没有法律规定应急避难场所不能商业化开发。而像日本对此就有相应的法律，详细规定有些应急避难场所绝对不能商业化，有些可以商业化的，但要有严格的申请程序，另外在什么时间段进行商业化运营也有规定。”杨延超说。

尽管没有对应的法律，但杨延超认为，我们国家有相应的法律可以参考，包括土地规划方面的法律和《土地管理法》。

比如应急避难场所的土地权属问题，如果是集体土地，那么进行商业化经营就是违法的，若要商业化运作，必须履行“先由国有征收”的一个程序，然后，国有土地再通过许可或者划拨的方式，才能进行商业化使用。《土地管理法》规定，集体土地可以经营使用的情况只有几种特例，如乡镇企业可以使用、公益事业（如养老院）可以使用，或者集体的公共设施（如自来水厂）也可以，除此，是不能做商业性开发的。另外，紧急避难场所如果是国有土地商业化使用，《土地管理法》也明确规定了使用程序，必须履行招标、拍卖、许可使用等程序，同时要符合国家规划。

“应急避难场所是公园，做商业使用必须符合规划部门的前期规划。”杨延超表示，他看了相关报道，应急避难场所内建成如水上公园、高尔夫球场等，如果没有相关规划部门的批准和许可，都是违法的。

记者也从相关渠道获悉，2010年年底，北京市应急办已经着手起草《北京应急避难场所规划、维护、使用管理办法》，具体内容正在制定中。