求解国资预算改革

求解国资预算改革

如果仅仅从使用的角度看的话，大体可见，国有资本经营预算收入主要在国有资本经营范围内使用，只有在必要时才对社会保障预算缺口进行调剂，对于是否能用于公共预算缺口的调剂并未做出规定。

纠结的是，上月结束的“中美战略与经济对话”，我国承诺将提高国有企业红利上缴比例，增加上缴利润的国企数量，并将国有资本经营预算纳入国家预算体系，引来一片热议。

此番国家表态要将国有资本经营预算纳入国家预算体系，是否正好落入美国“竞争中立”之套？

此前引起高度关注的话题是，美国要求经济合作与发展组织（OECD）研究“竞争中立框架”，从税收中立、债务中立、规则中立、保证国有企业与私营企业的利润率具有可比性等方面入手，限制各国政府对国有企业支持，确保国有企业和私营企业能够公平竞争。

众所周知，国有资本经营预算制度,就是指国家对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理的一项制度。当初建立此项制度，旨在深化国有企业改革、规范国家与国有企业分配关系、增强政府宏观调控能力。

与此相对应的预算的编制重点被确定为：国有经济和产业结构调整支出，中央企业兼并重组支出，重大科技创新项目支出，重大节能减排项目支出，企业境外投资支出，安全生产保障能力建设支出，企业改革补助支出，新兴产业发展支出，社会保障补助支出等。

由于预算收入上缴到财政部，而且国有资本经营预算性质决定支出对象主要是国有企业和国有经济。由此而遭来国外的质疑，被认为是政府对国有企业进行了补贴，在与其他国家的市场化的企业竞争中凸显不公平。

值得注意的是，西方国家也在不断地对国家预算体系进行改革和完善，以加强对政府资本性资产的财务预算管理。

由此看来，建立国有资本预算管理体系，实现国有资本的预算管理，把出资人、经营者、代理人的责任和权利以预算的方式进行划分和规范，不失为强化国有资本管理的一个有益探索和尝试。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，在市场经济活动中，国有企业逐渐成为独立参与、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开，政府的职能范围发生了较大的改变。

这种变化通过国有企业在公共财政预算和国有资本经营预算中的不同缴纳方式来体现，一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献同其他非国有企业一样，主要通过纳税来实现；另一方面，作为市场经营主体，国有企业通过向出资人上缴投资收益来实现其对投资者或产权人的贡献。

尽管公共财政预算和国有资本经营预算是两个作用不同的预算，但二者之间是相关联的。

出资人预算的收入和支出，和公共预算是相互衔接的，除直接用于增加国家资本金，投资到企业外，国有资本预算的收入还可以用于支付应当由公共预算承担的改革成本、社会保障等。如国有资本变现收入和国有优先股分红收入，通过预算支出的规划将其划拨为社保基金。

有专家建议，是否可以考虑将国有资本经营预算体系独立出来，由作为出资人的国资委管理，充分代表出资人意愿，行使出资人权利，对企业进行产业投资和监管。

通过国资预算体系的运行，出资人与经营者之间建立以预算指标为核心的契约关系；通过对预算执行结果的分析与考评，出资人可以科学客观地评价经营者的经营业绩，从而约束和引导经营者采取合理的经营决策，实现国有资本保值增值的目标。

观察人士分析认为，现行的国有资本预算编报主体本身存在分歧。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《国有资产法》强调了财政部门在编制预算方面的主导地位，同时又为国资委独立编制国有资本经营预算留有余地。

那么，如何协调好国有资本经营预算相关部门之间的关系？在国有资本经营预算编制系统中如何明确界定相关部门的权责？国资预算是否应由央企监管部门国资委来独立编制？

从宏观上讲，国资委可以拥有独立账户进行预算收支，享有完全的国资预算编制权，并直接向同级人大报告，业内专家的此种假定确有其合理之处。

将国有资本预算管理权力授权国资委，可以充分利用国资委对于监管企业熟悉的优势，更有针对性地进行预算的收支管理。

而对国有资本经营者预算的核心目的是提高企业的资源配置效率。通过经营者预算，一方面，合理配置企业人力资源、资本资源、市场资源等，对企业所占有或控制的各项资源进行整体的分析；另一方面，对企业运营的内部和外部环境进行完整的评估，使企业更好地适应外部政策及市场环境的变化，从根本上解决国有资本在企业内部的配置效率问题。

不可否认的是，国有资本收益的支出投向仍不够明确。国有资本经营预算收入是在国有资本经营预算范围内循环使用，还是在包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的更为广泛的政府预算范围内分配和使用，目前尚存在争议。

此外，据专家分析，美方对中国国企分红问题的关注，主要是认为我国国企分红上缴为国企提供了变相的“政策支持”，因而会加剧中美之间相关产业的失衡格局。

业内人士分析认为，通过国资委来掌管国有资本预算，行使出资人职责，应该可以回避政府直接的补贴或转移支付，从而可以有效规避“竞争中立”所质疑的国家财政补贴国企的事实。

当然，如果由国资委进行管理，国有资本预算需要做到公开透明，真正做到取之于企业，用之于企业，对国有经济的结构和布局调整发挥出积极的作用，长久有效地保证国家的利益。