新政试水10万亿地方债有望破局

新政试水10万亿地方债有望破局

王利博制图

当全球金融危机在美国大肆爆发，欧债危机不断发酵并且向世界其他国家大幅度蔓延的时候，另一类债务危机正悄悄在中国滋生和膨胀，这就是债台高筑的地方融资平台。

据审计署统计，截至2010年末，全国各省市政府背负了10.7万亿元人民币（合1.7万亿美元）的债务。

更令人咋舌的是，这笔巨债在2012年迎来了首轮偿债高峰，未来三年将有超过35%的地方性债务到期，偿债总额将达4万亿元。

3月5的政府工作报告中指出，将进一步清理规范地方政府融资平台公司，加强地方政府性债务管理和风险防范，按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务。

化解地方债务成为今年两会中的高频词汇，众多代表、委员纷纷针对规范地方融资平台、化解地方债务风险建言献策，总体认为，只要及时采取合理的措施，地方债务总体安全、风险可控，不会引发系统性的财政金融风险。

推动阳光融资制度

地方融资平台是地方政府的融资载体，依靠地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，再把资金运用于市政建设、公共事业等项目。融资平台的负债以银行贷款为主，还包括企业债。无论贷款还是发债，银行和投资者最看重的不是平台公司自身的资产负债情况和盈利能力，而是背后的地方政府。

在去年四川高速、云投集团、湖南高速等地方政府融资平台相继被爆出存在违约风险之后，地方融资平台蔓延的裂痕没有因为被警觉而终止———2012年新年伊始，一则广州城投集团深陷“债务千亿，变卖资产”的传闻，再次将政府融资平台风险推到风口浪尖，而近来甘肃两大国有公司的城投债发行遭隐性降级，更是将这一风险继续放大。

专家认为，地方融资平台从“星星之火”发展到“燎原之势”的主要原因之一是操作过程不够透明，很难被放在阳光下进行监督，因此地方融资平台需要建立在阳光融资的体制之内。

全国政协委员、民盟中央委员谢卫在提案中分析，地方融资平台的行为往往与一般企业有较大不同，银行很难对其信贷资金进行全程管理，社会也很难对其投资行为进行有效监督，一切有赖于地方政府的管理水平和信用程度，这与目前我国银行的基本管理要求相违背，也与社会对阳光政府的期望相左。

谢卫鼓励地方政府逐步实行预算公开，编制政府财务报告体系，并置于人大和公众的监督之下，以便社会对其债务情况有全面的了解。这样，规范运作、诚实守信的地方政府依然能够得到社会资金和银行资金的支持。

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康认为，必须在制度创新中以规范的阳光融资，替代、置换“融资平台”等隐性负债机制。“在地方债问题上兴利除弊，化解症结，或许可成为推动中国下一场波澜壮阔的深化改革的动力之一。”贾康说，“非常重要的是，需要积极稳妥推动地方阳光融资制度的形成。包括地方公债在２００９年以‘财政部代理发行’的形式登堂入室之后，总结经验，优化相关机制，并促进‘预算法’与相关法规的修改。以后还可考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债。”

贾康说，去年末，上海等四省市开始“自主发债”的改革试点，今年在地方债发行规模继续扩大的情况下，应增加试点地区的数量。远景是逐步走向比较全面的、信息透明、监管到位、风险可控的地方可持续自主发债状态。

全国人大代表、国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇建议，政府部门要防范因地方财政资金使用不当引起的违法乱纪行为，除了强化管理措施，还应增加财政资金执行过程中的透明度。

全国政协委员龚建明在今年提交的提案中也强调了阳光融资制度建设的重要性。龚建明认为，针对地方融资平台，应该全面分析，客观对待，在目前总量尚可控在安全区之内的情况下，因势利导，逐渐引到依托制度而风险持续可控的状态。这是一个疏堵结合、有堵有疏，走向阳光融资的制度建设，把地方融资、整体配套改革和今后市场经济所要求的财税体制健全化结合起来的进步过程。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇也表示，央行、银监会一直高度重视地方政府性债务管理和风险化解工作，经过清理规范，加强了银行业金融机构等对融资平台公司的信贷管理。相对于我国的财政实力而言，地方债务总体安全、风险可控，不会引发系统性的财政金融风险。

分税制改革迫在眉睫

“我国省以下地方政府的分税制迟迟未能成形，矛盾积累使地方隐性负债愈演愈烈。”贾康说，深化省以下分税制改革迫在眉睫，化解地方债症结，深化财税体制改革势在必行。

据悉，由于我国分税制度的安排，地方政府的财力被分税制度大大削弱，转移支付制度的不完善以及大量的公共事务支出压榨着地方政府不多的税收留存，逼迫着地方政府纷纷绞尽脑汁寻找财源。一旦地方政府自身可支配的财力并不多，就难以承担保增长和保民生的重任。因此，多方筹措资金已然成为各级政府的首要任务。地方融资平台成为了地方政府的“提款机”。对此，更加完善的分税体制有助于缓和中央与地方的博弈关系。

贾康勾画的改革新思路是：省直管县的“扁平化”在先，接着是按照中央、省、市县三个层级分税。

“地方省和市县两个平台上放什么税是关键，现在已可看出端倪。”贾康说，已启动资源税改革，工商业不发达而资源富集的地区，通过资源税改革可形成自己的地方税财源支柱，上海、重庆等为代表的较发达地区，通过实行名为房产税、实际上为不动产税的改革，有可能打造成另一个长久而有支撑力的地方财源支柱。由此，地方税体系的主打税种逐渐清晰化。

贾康说，分税制制度框架搭好，转移支付就可进一步优化，即一般性转移支付更客观、更科学，专项转移支付应有所控制、合理归并，并及时下达，使地方得以与其他预算内容相协调。不允许各部门要求地方按一定比例作专项资金的配套，不然会逼着欠发达地区弄虚作假。

谢卫建议，规范中央和地方事权和财权的关系有利于破解地方债困境，“应该理清两级政府各自的事权和相应的财权，改变地方政府事权加大而财权上收的不合理状况，完善分税制度和转移支付制度。同时对‘预算法’进行必要的修改，在有条件的地区进行地方自主发债的试点。”

授信政策适度微调

虽然各方并不担心地方政府融资平台的违约风险，但平台贷款集中到期以及流动性压力仍令监管机构着手适度微调授信政策。

据与会媒体报道，银监会主席助理阎庆民表示，中国银行业可延长地方政府融资平台贷款的期限，从而避免资金困难的地方政府违约。他认为，延长贷款期限不会对银行系统构成重大风险，因为这类贷款的质量并没有那么糟糕。

银监会在两会之前召开的地方政府融资平台贷款风险监管工作会议上，要求今年对地方政府融资平台贷款采取加强风险监测、严格准入标准等一系列措施，规范地方政府融资平台贷款清理。

对于地方融资平台的管理，银监会此次提出了突破性的措施，即在原有“名单制”管理的基础上，对所有的融资平台按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类。

此外，针对不同项目，根据其现金流覆盖程度及项目建成达产等情况，采取分类处置措施，切实缓释存量贷款风险。按照“保在建、压重建、控新建”的要求，严格准入标准，严格把握贷款投向，优先保证重点在建项目需求。

在具体操作上，财政部采取的四大措施中，除了抓紧清理规范融资平台公司、坚决禁止政府违规担保行为、研究建立规范的地方政府举债融资机制外，首先是要求融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。财政部的这一表态，进一步舒缓了市场对地方债的紧张情绪。

马蔚华透露，监管当局和商业银行已经及时研究了怎么样让地方融资平台下的项目尽快投产，并且符合产品方向以及中央信贷方向。

针对偿债压力不断攀升的地方债务，银监会也没有将地方借贷一棒子打死。对于土地储备中心贷款、公路建设贷款以及完成60％以上的平台项目，银监会表示银行均可以有条件地继续提供授信支持。

据接近监管层的人士透露，今年对地方政府融资平台的监管重点将从确认情况转变为降旧控新。“为缓解集中还款压力，银监会将对政策进行微调”。

监管人士表示，今年对地方政府融资平台贷款监管的新思路还包括：对国家重大在建工程要确保资金供应，防止出现烂尾工程，可能允许满足条件的项目“还旧借新”；拓宽新增贷款可投放的领域，除市区级重大工程和保障房外，还可投放于收费公路、重大基建项目等。