外资企业在华新起点

外资企业在华新起点

王利博制图

美国《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼在其畅销书《世界是平的》中认为，由于资本、技术和信息的跨国界集合，全球化已经成为势不可挡的新的国际体系，全球市场不再受限于原有的条块状的国家经济单元的束缚。在这个新的市场体系中，政治和贸易壁垒将逐步消失，任何一个国家、企业乃至个人都可以自由地在同一个竞技场进行有序竞争。不仅如此，分工合作更有可能取代竞争成为这一新国际体系的主要特征。弗里德曼的乐观主义是建立在古典自由经济学的基本假设之上，即当自由市场的参与主体基于其比较优势参与市场竞争的时候，在“看不见的手”的作用下，整个社会资源将会朝向配置最优化、产出最大化的方向发展。

但现实世界要远比古典自由经济学的假设来得复杂得多，古典自由经济学的均衡状态的实现机制在很多情况下都要依靠政府这只“看得见的手”，尤其是在外国企业进入到另一个国家寻求更好投资机会、扩张势力地盘、获取高额回报的时候，看得见的手要远比看不见的手更具有决定性作用。从这个意义上来说，世界依旧是崎岖不平的。但崎岖不平是一回事，抚平这种崎岖不平则显得更富有智慧。在当今国际经济秩序进入到新的发展阶段的时候，建构制度化的外商吸纳机制，促进外商在国内经营、投资的法治化水平，规范其日常经营，防范其出现大规模违规作业，谨防在外商企业出现违法违规之后的道德风险放大效应，防止经济民族主义的抬头，将成为考验全球市场经济体系的重大挑战。

仿佛是在验证这两种不同说法都有其正确性一样，2011年12月24日，国家发改委和商务部联合发布了《外商投资产业指导目录》（2011年修订），进一步扩展了2007年修订的《外商投资产业指导目录》所许可的外商在华投资的范围。仅仅修改产业指导目录，扩大外商在华经营投资的范围，并不能涵盖外商在华经营投资所表征的问题的全部。重要的是要看到，在过去的一年里，以康菲、肯德基、沃尔玛、本田汽车等为代表的在华投资的外国企业所引起的环保、劳工、消费欺诈等问题上的是是非非，预示着2012年，外资在华企业将面临着大考，这大考，既有来自这些企业本身所身处的全球经济衰退大背景，来自中国产业结构技术升级的刚性需求，更有来自中国在外商企业在华经营的法律机制设计不足以应对当前复杂的国际国内形势而带来的大问题。在中国已经对外进行了长达三十余年的开放政策之后，在中国已经加入世界贸易组织已经十年之后，现在已经不宜再在数量上来讨论外商企业在华经营和投资的前景，是时候转变为从质上来讨论和关注外商企业在华经营和投资的制度性前景了。

外商投资与经济民族主义在林林总总的企业跨国并购、投资失败的事例背后，经济民族主义的身影随处可见，其所波及的范围往往与高科技、能源有关的领域。但是，经济民族主义并非保护国民经济的良方。

与弗里德曼的预言相反的是，近些年来，在国际投资领域，出现了一股针对外商投资的经济民族主义运动。例如，2005年中海油收购美国石油公司尤尼科的时候，就因为美国国会基于“国家安全”的名义而遭到否决；同年，美国凯雷集团经多轮竞标角逐，在与中国徐工集团及其股东达成收购协议之后，也因为我国国内引发的关于国家经济安全的压力而放弃。在林林总总的企业跨国并购、投资失败的事例背后，经济民族主义的身影随处可见，其所波及的范围往往与高科技、能源有关的领域。当然，它也可能仅仅与特定企业的行为有关。例如在我国近些年发生的抵制法国达能集团收购娃哈哈事件、中国网民自发抵制家乐福的运动等等。

经济民族主义并不那么友好地面对外商企业在华所做出的贡献和所做出的成就。它更关注的是外商企业在国内所获得的竞争优势和高额回报。但在“经济民族主义”浪潮背后，英国则是一个醒目的反例：英国将其许多公用事业、重工业以及全部港口出租给外资，把金融证券业租借给美国、德国、瑞士等老牌对手的证券公司。但与此相伴的后果是，英国的金融地位不断上升，英国的产业结构在整个欧盟中是最优化的，其GDP长期以来在整个欧盟成员国中是最高的，失业率却大幅下降，不到欧盟平均失业率的一半。

由此足以见得，经济民族主义并非保护国民经济的良方。但在外商投资和经济民族主义之间，为什么会悖论性地结合在一起呢？回应这个问题与中国拓宽外商投资产业领域和范围并不矛盾，这两个问题与投资环境的制度化构造有着紧密关联。

提高日常监管的有效性和科学性相对稳定的宏观经济政策、明晰界定的产权机制是外商企业得以在华持续健康发展的重要支柱，但建立在法制化安排上的良好监管能力和监管制度，才是外商在华企业获得长久发展的重要保障。

回顾改革开放以来中国在引进外资建构中国外向型经济体制的历程，不难发现，我们在应对外商企业在国内经济作用方面，也有相应的经验可资借鉴。为应对国内发展经济的资金、技术含量的不足，长期以来，我国在引进外商企业方面实行一系列超国民优惠待遇，大量的外商企业因此在华落地生根，但迄至今日，由于制度建设配套体系的阙如，外商在华企业也养成了颐指气使的店大欺客的形象，这层形象加上其是外国企业这样一个独特身份，使得它们也开始蒙上“经济殖民主义强盗”的阴影。也正是这一层阴影，使得中国民间开始出现针对外商在华企业的“经济民族主义”运动得以初露端倪。

对于刻下的中国外商引资战略来说，关键之处已经不是如何拓宽外资进入的渠道和产业范围，而是要着力解决在外商企业进入中国时的产业风险和技术评估以及之后的日常监管问题。

针对外商在华企业的日常监管，应当建立在以下几个层面上：

第一，要建立完善这些企业的环境风险评估机制以及污染补偿和惩罚机制。对外商企业来华的产业类型、产品结构、技术风险等，应当有一整套科学缜密的风险评估机制。相应地，是否准予在华设厂投资不应当单纯地着眼于可能的经济带动效应，而必须扩展到技术风险制造和技术风险管理领域。

第二，建立健全产品安全评估和风险控制机制。在信息化管理已经成为主导性的管理手段的情形下，手工管理模式早就已经被取代了。集成化的信息管理使得针对企业的产品技术安全和风险的监管成本大幅度降低。建立面向外商企业的日常性的安全监管机制，严控其产品生产流程的安全性、完整性和有效性，进行有针对性的查漏补缺作业，保证产品安全机制的结构优化。

第三，建立面向消费者的平行利益保护机制，通过导入消费者利益保护机制来约束在华外商企业的经营行为和投资行为。

第四，夯实外商在华企业的劳工保护制度，谨防外商企业原来通行的通过降低人力资源成本来赚取更高额利润的做法延续，同时确保外商在华企业真正转变为依靠技术升级换代来促进中国的产业技术升级。欠缺必要的薪资谈判机制、对劳工的基本权益保障的缺失，在近些年已经成为社会矛盾的一个聚焦点。

第五，加强对外商企业在华经营行为和投资行为的监管信息分享，建立持续性的日常监管机制。监管机制的运动式作业是我国当前在针对外商在华企业的惯用监管模式。这种模式应对突发性事件或许能取一时成效，但如果着眼于长效机制来看，则不敷足用。

第六，推动改善外商在华企业经营和投资的外部环境。国际经验一再表明，一国企业进入他国投资经营，所需要的并不是一整套个别化的法律机制安排，而是融入该国的宏观经济政策框架、被该国基础法律框架识别和接纳。

经济与法律的镜像效应外商在华经营的违规问题甚至是引发我国普通民众抗议的问题，在很大程度上都内生于我国法律制度在构设本国企业和外国企业的法律标准上的不统一乃至是超国民待遇以及制度设计上存在的严重偏差和不足。

如果从上述六个方面来看，当我们回顾外商在华投资企业在当前中国所引发的风波与争论的时候，不难发现有两个方面的经验或教训值得深刻总结。

第一，外商在华经营的违规作业甚至是顶风作案，除了极少数一部分是马克思所谓的“资本家逐利本能”的延续之外，绝大多数是中国整体法律制度和经济运行机制所出现问题的一个镜像（mirrorimage）。经济与法律互为镜像，彼此征兆着对方的问题症结。外商在华经营的违规问题甚至是引发我国普通民众抗议的问题，在很大程度上都内生于我国法律制度在构设本国企业和外国企业的法律标准上的不统一乃至是超国民待遇以及制度设计上存在的严重偏差和不足。例如，在我国，迄今为止针对公司治理结构的法律规范并未完全成形，即使是稍具雏形的法律，在现实运行中也大打折扣。符合现代公司治理基本要求的会计规则、信息披露等基本要素仍然只是停留在开空白支票阶段。企业凭借其对地方经济的可能贡献而绑架地方政府乃至是主要监管部门的情形时有发生。外商在华企业所引发的争议，很大程度上恰恰是这种国内经济治理格局和制度逻辑的必然后果，而非所谓的“经济殖民主义”的翻版产物，它只是在一定程度上写实地反映了我国相关监管规则和制度设计的缺失，也是一张检验中国对外开放和对内改革的成色的“晴雨表”。

第二，成熟的市场体系针对外商投资企业的监管模式和市场培育，不应当是我们寻求自我辩解或转移国内聚焦的“鸵鸟”。如果我们遵循既定的路径依赖（pathdependence）模式，那么，重复依循而不是颠覆成熟市场经济体系中针对外商企业的监管路径和开放半径，而不是另辟蹊径地建构所谓“特色”，在引导外商企业在华经营、投资范围扩大的同时，厉行有效的制度化监管和引导，将不失为明智之举。

构建企业运行软环境2012年，外商在华企业仍然不会停止其原有的发展模式，中国围绕外商在华经营和投资的法律制度也不会出现巨大改变。居安思危，防患于未然，将成为中国着力思考的重大问题。

即使是存在上述问题，但这并不影响外商在华投资所取得的成就，也不会影响外商在华投资的前景。但在投资总量已经达到了历史高数位的背景下，更颇有必要从制度上来反思原有的制度举措，并建构行之有效的新举措，进而为外商在华经营投资建构新的增长空间。

首先，开放性的市场结构必须予以坚持。外商企业进入中国引发冲突是市场经济体系的必然逻辑和客观规律，内生的法律变量是化解矛盾和冲突的最佳办法。在面对因企业运行而出现结构性冲突并且这种冲突呈现蔓延趋势的时候，关键点是要发现引发矛盾和冲突的症结所在，而不是匆忙地封闭市场，压缩市场的开放程度。从这个意义上来说，《外商投资产业指导目录》的修订和发布正当其时，它的意义不仅仅局限在发出进一步开放我国产业结构的信号，而且也有力地塑造着中国的开放性市场结构的形象。有理由相信，在《产业指导目录》的导范性作用下，外商在华经营和投资的热潮不会信心下挫，相反，2012年的中国仍然会成为外商企业投资的最好去处之一，并且，其经营和投资范围和领域只会拓宽。

其次，与开放产业投资领域相比较，制度化的日常监管和制度作业要更为重要。日常化监管作业能够化解外商在华企业的日常经营风险，并消解在此基础上出现的深层次社会风险和矛盾。制度化的日常监管不是麻烦的制造者，而是企业经营行为所面临的麻烦的有效消除手段。制度设计者在面对外商企业的时候，最大的忌讳就是不从制度逻辑入手，而是由于一时一地的利益考量，缺乏总体眼光和关照。最后往往是恶化投资环境，压缩外商企业在华经营投资所应有的空间和机会。

第三，强化分析研究，建构理性态度并能够发现外商在华企业领域的隐蔽风险并有所预防。企业的经营行为往往有大量的附随行为，它们可能引发什么样的负面反应，对于总体性市场的设计者来说，犹不可不防。

第四，诊断问题并给出处方的时候，避免误读历史，尽可能避免矫枉过正并给后续投资经营埋下导火索。引进外商在华投资作为促进中国经济持续快速增长的重要机制已经有效运行多年，这个大方向是不容回避的。但对于当下中国来说，坚持这个方向与建构软环境并不矛盾。针对企业的日常监管机制只是为了更好地发展而不是对之前运行有效的模式的否定。转换这个思维逻辑恰恰是为了更好地促进外商在华企业的发展。

第五，提高应对外商企业在华经营和投资行为所制造危机的灵活性与适应能力。要意识到事态所波及各方的反应及其延伸效应，要从大处着眼小处着手来解决危机。建构快速有效的危机反应机制，灵活多变地应对外商企业在华经营投资行为所带来的问题，建构一个更优化的软环境，而不宜过分强调制度刚性。

第六，对于中国这样的发展中国家来说，开放外商投资产业范围应当建立在对本国基础产业的有效保护的基础之上。有效竞争框架的设计和运行是外商企业投资经营的基础性平台。引进外商并非意味着要将本国企业尤其是民营企业排除出去，而是应当将外商企业引致一个全方位的竞争平台，提供中外企业同台竞技的机会和空间。

第七，在果敢处理外商企业违规经营所引发的危机的同时又不过度反应，是一门重要的经济政治治理艺术。尽量不制造道德风险，不拯救、不放过那些违规违法作业而触犯中国法律的外商企业，不逾越法律所设定的规则框架和归责机制来放大这些企业所犯的错误，将成为考验中国市场监管者和开放制度架构的成熟度的重要指标。有效的权衡术将成为外商在华投资经营的润滑剂，面对情境不同的问题，在总体性框架中的个案酌情处理，消解由此带来的反应不足和反应过度，化解外商企业在华经营行为和投资行为的道德风险，将是外商企业在华获得全新发展的更佳契机。

外商企业在华所引发的风波并未因为2011年的结束而结束，康菲公司漏油事件的司法救济机制的大门仍未打开，这是一起检验中国环境保护法律能否有效惩处外国企业在中国境内造成重大违法行为的试金石。劳资领域的摩擦和碰撞同样不会因为2012年钟声的敲响就会自动消失。消费者的权益保护也不会因为新的一年就会呈现总体性变化。从总体上来说，2012年外商企业在华经营应当有一个全新的起点，那就是在拓宽投资产业领域的同时，厉行企业运行的软环境和软机制，将企业运行的基础建立在制度优化安排上，而不是单纯的物质要素的基础上。

总体上来看，2012年，外商在华企业仍然不会停止其原有的发展模式，中国围绕外商在华经营和投资的法律制度也不会出现巨大改变，外商在华企业的经营和投资所引发的问题仍旧会一如既往地出现和解决。居安思危，防患于未然，将成为中国在夯实当前已经取得的巨大成就的同时，所开始着力思考的重大问题。

（作者系北京大学法学博士、北京邮电大学人文学院副教授）