组建大国资监管系统的战略构想

组建大国资监管系统的战略构想

国资委是中国在探索市场经济和创新公有制模式之间搭建的一座有中国特色的桥梁，它是长远的战略之举而非一时之权宜之计。通过建立国资管理体系实现公有制与市场经济的对接，既是国人在尊重国情基础上坚定不移发展市场经济的方向所在，又是世人总结“中国模式”成功的核心内容。

中国国情决定了现实中一个履行统一监管和基础管理的国资管理机构存在的合理性和必要性，即便现在的国资委更名为“中投二号”一类的企业集团公司，在其之上也仍然需要有一个机构履行对国有资本的统一监管职能。因此，亟待对国资委定位、国有资本监管边界和方式、国资预算与公共预算的关系这些关乎国资改革方向、敏感又悬而未决的问题进行反思和探索，通过在国资体系内部对出资人权利和监管权力的重新梳理，构建有效的国有资本经营与监督体系。

在此，本文提出了组建大国资监管系统的战略构想。

区分国资委与国资委系统实现两身两任

出资人概念与所有者概念内涵不同，因此，需要在政府与企业间构造出一个出资主体，作为民事行为的终极代表，通过建立出资人制度将政府作为公共管理者的身份与国有资产所有者的身份分开。在此结构下，由政府作为所有者，由这一机构作为政府的出资人代表，二者之间是授权与被授权的关系。

在此，我们提出了国资委系统这一概念，具体说国资委系统包含两个层次：即：第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。这一制度安排，在《国资法》框架范围内，最大程度地保证了国资委的监管连贯性。这就由现在的国资委一身二任，变成两身二任，适度分开，合理分工，同时出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一。

在操作程序上，国资委可将其代表的同级人民政府的出资人职能，授予具备条件的国有资本经营公司，使后者成为被授权企业，承担对其全资、控股、参股企业中的国有资产依法进行经营、管理的职责。这样名义上国资委仍然是出资人，但通过授权将监管职能与出资职能分开，理清了管理思路，明确了相互责任，国资部门要继续承担各项国资监管工作并不断加以改进完善，努力做到高效监管、科学监管。

国务院国资委成为经营且营利性国有资产的统一监管者

笔者认为，国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性和垄断性行业以及文化体育等方面国有资本的统筹监管。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会，在它下面，再设立中石油、中石化、中投、汇金、烟草、铁道、电网等若干个代表国家管理国有资本的国有行业性的大的控股公司。

这就要求，国资委放弃中投公司简单模仿淡马锡模式下的出资人特征。国资委专职履行国有资产的监督管理，把国有资产履行直接出资人机构的主体地位授权给下面的各大国有资本经营公司，国有资本控股公司可以考虑从实体产业的集团公司产生，也可考虑新设组建。

据此，未来中国的国有企业可分为两类，一类是财政部门管理的公益类企业，或称“贵族企业”，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，企业家可以是公务员；另一类是国资部门管理的营利性企业，或称“平民企业”，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。国资委的监管对象为平民企业，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类（如各个国有资本经营公司）、金融类（如中投公司）和其他符合经营性营利性条件的资产；铁路等资产可暂时由财政部作为“贵族”企业在政府公共预算中统筹，待其具备条件时逐步进入国资委监管范围。

在此模式下，国资委定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理（产权管理与统计评价）等重要职能。

国有资本经营预算和财政公共预算相对独立

综上所述，考虑到国资预算与公共预算形成的机理与目标不同，应将其分开由不同部门编制，保持二者相对独立，国资预算的编制范围应涵盖全部经营且营利性的国有资本。建议在国资预算试运行期满后对部门分工进行调整，过渡模式下，由国资委作为国资预算编制主体，负责预算收支的具体编制；财政部门作为国资预算监督主体，负责预算汇总与监督。目标模式下，国资部门和财政部门分别向人大上报各自编制的预算，国资部门报送营利性的国资预算，财政部门报送公益性的公共预算。在此基础上，公共预算财政主体与国有资本经营主体之间存在着税收缴纳关系，应通过国有资本收益管理和国资预算的资本性支出，实现国有资本保值增值和国家出资企业做强做大，反过来通过增量税收为财政做贡献。

在此基础上，国资预算管理应进一步完善央企收益收取机制、资本性支出标准、战略布局与投资方向决策机制、绩效评价体系等。下面仅以过渡模式下的国资预算支出为例，描述国有资本经营预算编制的组织与流程：

相对独立的国资预算与国务院国资委制定的国有资本战略布局规划相配合，从国家整体战略一盘棋和壮大国有资本的角度，综合考虑国有资本在产业发展领域中的进与退，使国有资本战略布局和规划不是简单笼统一刀切式的退出，而是有进有退地实现结构调整。通过这一资源配置方式，能够解决国有企业面临的体制性机制性问题，加强国有企业的核心竞争力、抗风险能力和可持续发展能力，实现国有资本战略布局，大力增强国有经济的影响力、带动力和控制力，推动国民经济的可持续发展与结构调整。

（刘纪鹏系中国政法大学资本研究中心主任、教授；刘妍系国家发改委经济体制与管理研究所研究员）