防范县域地方债务风险

防范县域地方债务风险

地方政府性债务是政府以财政资金为还款来源，用于弥补财政正常收入不足的各种负债。按照表现形式分两部分：一是显性债务，它是建立在某一法律或者合同基础之上的债务，政府具有法定偿还义务。二是隐性债务，它产生于公众预期、财政压力和社会理解意义上应由政府承担的各类隐性债务。笔者根据审计实践，从地方政府债务的管理现状、发挥的积极效应、存在的问题、负债的成因、防范与化解负债的政策建议等方面进行探讨，仅供大家参考。

管理现状和存在的问题

由于以前年度，地方政府发展经济，在财政性资金不足的情况下，主要采取招商引资、出卖土地、举债等手段筹措资金。但近两年，大部分显性债务进入还债高峰期，其他各项隐性债务也需逐步消化和归还，部分县域地方政府要拿出可用财力的相当一部分直接或通过借新还旧等办法来偿还债务本息，使地方政府债务财政风险增大，用于经济发展的保证资金减少，影响当年的预算执行。

经济发达地区和欠发达地区的政府债务都急剧上升。经济发达地区，政府具有一定的偿债能力，压力不是很大。但经济欠发达地区地方财力状况较差，偿债压力较大。但不可否认，举债对欠发达地区经济发展具有重要作用。以审计东部沿海欠发达某县为例：该县水源丰富，以农业生产为主，工业相对落后，财政状况相对较差。由于保护水源，工业发展受到一定限制，财政收入增长点不多；财政支出特别是教育、卫生支出压力大，除正常的行政支出和人员工资外，已没有财力安排公益性项目支出。通过举债筹措资金，有效缓解了财政支出压力，保护了水源和生态环境，改善了城市基础设施建设，改变了城市面貌。

1、管理制度不健全，债务的举借、偿还等管理不到位；

2、使用政府性债务资金的过程中出现违规情况；

3、财政体制不完善，账表无法如实反映政府举借债券的情况；

4、县域政府性债务普遍存在闲置超过半年的情况，过多的资金闲置造成债务资源浪费。

债务形成原因

1、考核机制不完善，特别是干部的政绩评价机制不科学

目前，上级政府在考核时，地方GDP、招商引资等成为上级政府考核下级政府的主要指标，在内需不旺的情况下，投资和出口又是拉动GDP增长的两驾马车，而政府主导的投资和招商引资成为两驾马车的“主引擎”，为了增加投资，县域地方政府被迫举债进行项目投资，导致产生政府债务。

2、现行财政体制、财权与事权（职责）划分不对称，一定程度上导致地方政府举债

一是县域财政要承担基础义务教育、新型农村合作医疗保险等主要支出；二是地方税收分成比例偏低，地方财政基本不能安排基建支出；三是上级转移支付往往要求下级财政按一定比例配套资金，这都导致地方政府举债。现行体制下，上级政府向上集中财政资金的过程中，县级以下政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要支持地方经济发展。地方政府特别是县级以下政府的财力所剩无几，政府面对支出责任，财力捉襟见肘，入不敷出，一定程度上迫使地方政府举债运行。

3、政府债务管理体制不顺，缺乏必要的管理机制

在投资决策上，政府投资项目该不该上，控制在什么样的规模，尚未形成一套科学规范的决策和监督机制；在投资行为上，出于发展经济或其他各种原因，通过银行贷款、担保举债等办法募集资金，上项目上工程，导致投资规模膨胀，负债增加。

4、公共产品供给不足催生政府举债建设

地方经济社会的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和服务。但部分县域地方财力无法支撑经济社会快速发展所需要的投入，面临发展和考核双重压力，地方政府只能通过争取上级一部分，自己筹集一部分，企业垫资一部分的方式来提供公共服务和产品，而垫资企业在明知垫资政府投资项目会加大资金周转压力的情况下，迫于生存和竞争压力，仍然积极参与对政府投资项目，导致带资承包、垫资上项目和拖欠工程现象的发生。在企业连年追讨工程款的压力下，无其他经济资源的地方政府为化解债务压力，可能会出现土地换项目、土地抵顶工程款的现象。

防范风险的建议

1、采取有效措施控制新债，化解旧债。一是尽量减少发生新债，严格决策机制和项目管理。严格控制政府举债规模，使举债处于可控范围，防止盲目举债、加大财政包袱，形成恶性循环。二是因地制宜分类处理旧债，加大对账外债务的清理力度，界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出资金用于偿债。

2、建立健全债务控制机制。一是建立化解债务的奖惩机制。二是健全包括债务报告审批、担保、预警和监控、责任追究等控制机制。尽早出台地方政府债务管理和偿债机制办法，建立政府债务的管理制度，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。

3、不断完善地方债务管理的法律框架，修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。