警惕地方债务重温“土地财政”旧梦

从上世纪90年代末开始，地方政府开始建立地方融资平台以解决地方发展和支出中遇到的资金瓶颈问题，但如何偿还地方债务？又如何化解地方债务带来的危机？这已经成为当前的一个热门话题。警惕地方债务重温“土地财政”旧梦

王利博制图

根据国家审计署今年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元。

地方债务显然在中国的经济发展中起到非常重要的作用。但随着地方债务的高筑，债务风险也在不断增加。化解地方债务可能带来的危机，是亟待解决的课题。

融资平台需要规范

自地方债这个词汇出现以来，有一个问题是无法绕开的，究竟中国的地方债务量为多少？

2008年以后，地方投融资平台和地方政府债务的规模迅速扩张，2009年这一年的地方债务由2008年年底的5.56万亿元暴增至9.00万亿，同比增长了61.92%，虽然2010年增速下滑至18.86%，但地方债务余额规模仍在不断壮大。

根据国家审计署的报告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额约10万亿。而央行报告显示，地方政府融资平台贷款规模的“上限”为14.4万亿元左右。银监会则认为，同期地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。

这些大相径庭的数据让人摸不着头脑，一个简简单单的地方债务数据竟然会有多个版本。但在这若干种数据中，审计署的数据获得了各界最广泛的认可。

在11月11日至12日举行的财新峰会上，国家税务总局前副局长许善达表示，应该尽快建立相应的预算制度，“我认为我们现在的预算制度本身还有欠缺，有很大部分是资产性的，资本预算，投资行为，很多的债务说不清楚。”

许善达表示，要全面理解地方债，就要求地方政府，也包括中央政府在内，有一个比较明确的资产负债表，包括国有资本的经营预算。只有这样，才能够通盘考虑政府各种的资产和各种的债务。

清华大学经管学院教授白重恩对此评价说，“其实在一个市场经济中企业必须这样做，企业要想在资本市场上获得发债或者从银行借债，他都必须要有资产负债表，可是现在政府还没有做到这一点，所以要摸清楚这个债到底有多大，我们需要这样一个资产负债表。”

在地方债务高筑的同时，不得不提的一个话题就是地方融资平台。

长期以来，由于我国财政体制的原因，大部分税收均被上缴中央，致使一些地方政府在发展城市基础设施时，往往面临着财力不足的问题，于是，地方政府通过向银行贷款等各种渠道组建起了投融资平台，以渡过资金不足的难关，据了解，2009年、2010年我国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台。

国家开发银行专家委委员贾庭仁介绍说，“目前我行的平台贷款余额约占全国平台贷款的25%，不良贷款率为0.27%，比全行的大概6万多亿资产平均贷款不良率低约0.4个百分点，由此得出，有关平台风险总体是可控的基本判断。”

贾庭仁认为，要加强制度建设规范政府的融资行为，“首先应该加快财税体制改革和预算管理。主要是坚持事权与财权的平衡对等，降低地方政府对债务融资的依赖度。其次，通过建立一系列预警机制，规范地方政府的融资行为，限制融资规模，防止过度负债。第三，要在规范运作的基础上通过立法规范地方政府的负债行为，引导社会资金支持城市化建设。”

不能仅靠土地出让金

土地出让金在地方财政收入中占有举足轻重的地位。

有数据显示，2010年，全国土地出让金数额为2.7万亿元，为历年来的新高，并且增幅同样创新高，同比增长70.4%，土地出让金占地方财政收入的比例为76.6%，这一比例是空前的，可以在很大程度上说明地方政府对土地财政的极度依赖。

渣打银行做过有关中国政府债务的研究，按照渣打银行的数据显示，中国政府全面的债务情况是GDP的70%左右，其中不包括国有企业的债，不包括外来的医疗、养老不在资产负债表上的债务。

根据渣打银行的分析，大部分融资平台都是在依靠地方政府的财政还债，基本上很少有从项目本身所获资金还款的情况。但实际上，土地出让金在未来可能达不到需要还债的水平。土地出让金的收入在保障房、水利工程等方面投入很多，由于地方的基础建设中，许多项目要依靠土地出让金来完成，所以，在未来，不能全部依靠所有的土地出让金收入来还债。

中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉对土地财政持有这样的观点，中国银行最近两年给地方平台的贷款都是三五年的信用，支撑一个五到十年才能产生现金流的项目，不说这个项目的可行性怎么样，中间产生了很大期限的错配，如果不允许银行债务展期，它必然在短期内或最近几年偿付高峰期所有的偿债压力都压在抵押品身上，压在土地财政身上。

从银监会的统计分类来看，截至2010年11月末，地方融资贷款余额的9.09万亿元，占人民币贷款的19.16%。并且，2011年、2012年将有大量过去的贷款到期，这两年地方政府还本压力最大，在地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期。

随着地方债务期限的来临，在未来的几年，地方债将迎来一系列考验，如何化解这场危机已经成为一个不可回避的课题。