冲动的惩罚

冲动的惩罚

据国家审计署审计发现，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%，有387所高校和230家医院的借新还旧率超过50%，还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元，为此一些地方已安排441.38亿元财政资金来偿债。

“地方政府为了政绩，各自为战，缺乏统筹，政策缺乏连续性，只管借，不管还，恶性循环逐渐形成。”有评论指出，由于地方政府主要用土地质押贷款，又主要以土地财政和地方税收来偿还债务，一旦土地价格下降，地方政府还款能力就会迅速下降，同时商业银行的呆坏账也随之增加，系统性风险就会凸显；另外房地产行业如果受到调控政策冲击，也会影响土地价格，这样就形成了从房地产到地方债务再到商业银行的连环套，环环相扣，如果一个环节出了问题，其它环节都将深受其害。

高负债后果

审计署广州办一位官员撰文认为，地方政府高负债的后果和危害有五点：

第一是地方财政运行困难。地方政府的高债务增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。

第二是制约了公共财政职能的发挥。地方政府的高负债运行，势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，为之提供“优惠”或者“服务”来获取经济利益，减轻沉重的债务负担。同时，在巨大的债务面前，地方政府可能会进一步压缩公共管理开支，减少一些公共品的投入。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。

第三是诱发了地方政府专项资金使用上的违纪违规。现有的财政负债，财政部门实行上下级强行扣款办法，使得基层财政部门资金调度更加困难，于是一些地方挪用上级政府专项资金的违纪违规现象屡禁不止，个别地方政府由于库款调度不济，扶贫和救灾款都无法及时支拨。

第四是破坏政府的公信力和社会信用。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，无法集中精力搞工作、抓管理。有的诉讼案由于政府败诉，法院封存“经费账户”者有之，强行从“专项经费账户”中划钱者有之。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。有些地方政府甚至选择赖账不还，由于政府是公权力部门，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。

第五是使地方政府卖地的冲动变得更加强烈，进一步推高房价。地方政府的偿债资金来源，主要是财政经常性账户结余、转让国有土地的收入和基础设施收费。目前，土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源，地方政府严重依赖于“土地财政”。2009年全国70个大中城市土地出让金累加额为1.08万亿元，比2008年增长140%。其中杭州、上海和北京的土地出让金分别达1200亿元、991.29亿元和922.7亿元。

最近的一份报告显示，仅地方政府融资工具的负债就有可能占了银行体系贷款的30%，这就有约2.2万亿美元。

解决难题

从管理层传递出来的信号来看，政府正在积极寻求解决地方债务的方法，目前市场中议论的主要有两种解决方案，一是直接融资方式的“市政债”；二是债务剥离方式的“资产管理公司”。有的文章中也曾提到上海、昆明、重庆三种融资平台模式，但上海和昆明模式总体属于管理或监管模式，重庆的融资平台有些可借鉴的地方在于积极吸引民间资本介入，但从根本上讲，这三者都无法有效解决时下的地方债务问题。

其实，发行“市政债”与相关法律有冲突，有评论指出，如果用“市政债”来解决地方债务问题，等于将不合理的负债完全转嫁给了社会，这即违背了市场原则，又使债务制造者逃避了责任，这是很不公平的。

而对于“资产管理公司”的方式，也存在一定的问题。有分析人士举例证明，1999年四大国有商业银行将1.4万亿元不良资产剥离给信达等4家资产管理公司（AMC），但到了2002年底，四大银行的不良贷款又积累达到20770亿元，不得不二次剥离不良资产，这期间国家还曾多次注资以补充银行资本金，但并未从根本上解决银行的问题。从银行不良资产的剥离以及国家财政注资的过程可以看出，虽然AMC在解决银行不良资产中起到了一定的作用，但起到的不是关键性的作用，四大银行真正解决问题依靠的是资本市场的直接融资与自我盈利能力的增强。

记者注意到，在偿还债务过程中，地方政府的确也出现了大量的违规行为。

2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992年至2001年的10年间，违规发行地方政府债券3．75亿元。由于明显违反法律法规，这种政府融资办法，靠的是侥幸不被查处，因此并不该被效仿。

2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，开始在上海证券交易所公开发售，首次筹资3亿元。当年7月10日，市人大批准市政府议案，同意利用“鞍山信托”筹集城市基础设施建设资金，并将还款资金纳入同期年度的财政预算。这种利用控股上市公司在证券市场上为政府建设项目进行债务融资的方式，需要通过证券监管机构的一系列审批程序，还要担负证券市场的各种披露义务，操作难度比较大。