地方政府债务隐忧

地方政府债务隐忧

截至2010年年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元，超过了全国经济产值的1/4。CNS供图

截至2010年年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。地方政府欠债超过了全国经济产值的1/4。

这是6月27日国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告的数据，也是中国政府第一次就此类债务给出官方数字。审计署动用了4.13万名审计人员，历时3个月，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项”审核的原则，对187.36万笔地方政府性债务逐笔、逐项进行了审计。

10.7万亿元，虽然远远小于之前地方债已达14.4万亿元的预测数据，但云南率先爆出的债券违约事件，也引发了市场对不良资产问题的一个担忧。从目前管理层的动向来看，解决地方债务问题已经迫在眉睫，未来的探讨会不断深入。

债务知多少

浙江是首个公开披露地方政府债务情况的省级地方政府。2010年9月28日，浙江对外披露，2009年末浙江省政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。浙江省政府性债务负债率20.15%，高于警戒线10.15个百分点。

记者发现,截至2009年底，浙江省69个市县中，负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等三个指标均超过警戒线的市县有29个，两个指标超过警戒线的市县有6个，一个指标超过警戒线的市县有6个。

“政府债务规模控制的任务加重，但整体处于可控的范围内。”浙江省常务副省长陈敏尔在其书面报告中称。

其实，在地方各级财政运行中，累累债务已经成为常态。据媒体报道，今年4月，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，只付息不还本金，该公司在十几家银行有千亿元贷款余额。而早在今年1月份，银监会公布了中国境内商业银行2010年末不良贷款余额为4293亿元人民币，此次滇公路坏账一旦落实，约等于去年末1/4不良贷款。

2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。但安徽省的发行数量则还在浙江、江苏之后。在地方政府的大量举债需求之下，2009年“城投债”规模迅速膨胀———2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，而在2009年的前8个月，“城投债”共计发放了64只，融资845．5亿元。

虽然合肥市建投控股集团并不愿透露债务确切数据，但据估算，合肥市政府市区县两级政府融资平台的金融机构债务余额，可能已超过了500亿元。这大致是地方经济规模的1/4（2009年合肥市GDP为2100亿元），是地方财政收入的约2.78倍左右（2009年合肥地方财政收入180.9亿元），是2009年地方卖地收入的3.33倍左右，基本与全国地方政府融资平台负债规模达到当地财政收入2—4倍的水平近似。

债务风险

2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司有307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1．75万亿元，当年新增约1．04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。

到底地方政府有多少债务？国家行政学院教授时红秀表示，如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。

目前，媒体引用较多的数据有三组：第一是根据财政部财科所估算，2007年末地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；第二是2009年5月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；第三组是根据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。

其实，早在2009年10月以来，地方政府债务问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。2010年6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。

刘家义分析认为，从审计情况看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。

刘家义说，通过审计还发现，地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理。还有就是地方政府融资平台数量多，管理不规范。刘家义表示，审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按照国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度；审计还发现12起涉嫌经济违法违纪案件线索，正在依法查处。

审计发现，部分地方的债务偿还对土地出让收入有较大依赖。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

偿还处方

关于地方债务的看法，各方表示不一。尽管地方政府债务规模不低，但多数分析师认为风险可控。

新华社6月2日一篇题为《警惕地方融资平台的债务违约叠加风险》的述评中也提醒，地方融资平台债务违约风险有可能在今后两年被叠加和放大。由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008年下半年后，因此，以3到5年的平台平均还款期计算，融资平台真正的还债高峰将出现在2012年至2013年左右，加之届时地方政府换届等因素影响，在未来两年，一些“本届借钱下任还、借了新钱还旧钱”的平台风险或有所加剧。

也有专家认为，大可不必对地方政府融资平台问题持过分悲观的态度。工商银行的经济学家史晨昱表示，5月26日的国务院常务会议更像是对于现有政策的进一步确认，而非新一轮紧缩政策的到来。因为中国银行业的监管层此前已经通知各银行，必须加强对此类融资平台的贷款审批。他说：“加强管理并不意味着把它们一下子都关掉，那种‘一刀切’的做法是不足取的。”

中国社会科学院副院长李扬表示，地方融资平台的发展有体制问题，中国需要处理地方融资平台债务，但要先判断严重的程度。处理地方融资平台债务的关键在于稳定经济周期，防止宏观经济出现剧烈波动。

央行行长周小川今年4月份在清华大学金融高端讲坛上演讲时说，通过“市政债+财产税”的组合，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示，虽然近两年地方债务增长迅猛，导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高，但从全国水平来看仍处于较合理水平，地方政府债务整体风险不大，全面爆发债务危机的可能性很小。目前正在进行的地方债务规范监管，更有利于防范这种全面的地方债务风险。

中国社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉也发表了类似的观点，他认为，当前中央政府的资产负债状况相对稳健，我国政府拥有的城市土地、矿产等自然资源的所有权，其价值至少有50至100万亿元之巨，还有总额高达35万亿元的国有企业资产以及80万亿元的国有金融机构资产，再加上每年占GDP约30%的财政收入，相对于政府总体债务的状况而言，政府资产无论从规模还是质量上看都是较为稳健的。

在这样的背景下，作为担保物的地方财政收入及土地转让收益，完全可以还清所欠债务，地方政府出现集体违约的可能性很小。