国企“一把手”
密集触雷曝监管困局

国企“一把手”密集触雷曝监管困局

王利博制图

“一头狮子带领的一群羊可以打败一头羊带领的一群狮子。”拿破仑的名言在阐述“千军易得一将难求”道理的同时，也给后人留下了想象的空间：打了胜仗后的羊群如何面对新的危机———狮子太强大了，谁有能力制衡它？

有“共和国长子”之称的国有企业群体正面临着类似的困境：在企业所有权人和出资人为全体人民的语境下，国企老总因为位置的特殊性而难免一言九鼎。在即将过去的4月份，安徽电力车改风波、中石化天价酒、沧州农信社天价工资等个案的曝光在引发舆论波澜的同时，其背后暴露的国企负责人监管困境显得抢眼而发人深省。

“一把手”违规事件密集曝光

4月里，安徽省电力车改风波闹得沸沸扬扬。

据新华社报道，安徽省电力公司近年来以“车改”之名，让下属公司花费3761.8万元购买185辆豪车，配备给全系统副处级以上干部，且标准逐年提高，从最初的奇瑞汽车到现在价值20万元的一汽迈腾和帕萨特领驭。一切车辆手续及费用由公司负责，拿到车钥匙后，该车就归干部自驾了。

对此有媒体评论,化公为私，还有什么比这更坏的车改结果吗？其实，这不是改革，根本与改革无关，而是借改革为名行掠夺之实，是在亵渎改革。

无独有偶,中石化天价酒事件也招致了各方的口诛笔伐。

在新闻评论员叶檀看来，天价酒事件暴露了国企负责人监管黑幕的冰山一角：调查组调查意见显示，此前集团内部对该事件已经知晓，只不过公众不知道，这说明信息沟通是不通畅的、不透明的，作为一家央企中石化跟公众之间缺乏一个非常通畅的沟通渠道。

如果说安徽电力、中石化的问题出在“花钱无人监管”，那么沧州农信社的天价工资则可以概括为“发钱无人监管”。

“一年收入能达到30多万，15天年休假工资多达6万元”，河北省沧州市农村信用合作联社的工资单，日前被贴在网上后引来阵阵惊叹，网友称之为“史上最牛工资单”。4月13日，河北省农信联社在其官方网站发表调查结果，表示对沧州市农信联社超标发放年休假工资等问题作出严肃处理。据了解，这家金融机构正式职工61人，仅两年多时间，他们就将300多万元资金以各种形式违规发放到了职工手中，其中2009年人均超发5.6万元左右。

如果相信运程，4月份对于国企负责人绝谈不上“好光景”。

此间，网帖反映湖北一国资企业董事长戚名振以已故岳母的名义出资540万元参与企业改制，并从中获利，该举报真实性得到证实。

私吞股权转让款、虚构工程合同的上海水利电力对外工程有限公司原总经理吴美荣因贪污罪，于近日被北京一中院一审判处无期徒刑。

同期，浙江省衢州市委原常委，巨化集团公司原董事长、党委书记叶志翔受贿227万元被温州市中级法院一审判处有期徒刑十五年。

制度管不着“一把手”

腐败问题发生，追问监管制度，这已经成了条件反射似的逻辑推理。

依照相关规定，上级、党委、纪委、监事会、职工代表大会都对国企老总具有监督的权力。但在实际工作中，股东大会、董事会、监事会“三会”机构虚置严重，内部监督徒有虚名。

一位国企内部人士称，尽管制度健全，但相当一部分的国企老总事实上处于监管的真空地带。

该人士分析说，首先，上级领导的指导性监督难起作用。一般上级领导离企业较远，很多事情并不了解，每年下到基层没有几次，即使下到企业，时间顶多一天至两天。对付上级领导企业老总们轻车熟路，分情况实施对策。如果上级领导是来检查工作或考核业绩，拣好听的汇报。如果上级领导是来了解困难给钱给政策时，就汇报企业的悲惨境地。

其次，同级党委的保证监督形同虚设。因为不少企业老总就是党委书记，从组织行为讲，自己恐怕监督不了自己。即使专设了党委书记也很难监督，因为党组织的活动经费得企业老总签字。正因为这种情况，当前的党组织只保证不监督。

第三，纪委的纪律监督无法开展。纪委按规定应该监督同级的党委成员，老总一般来说是党委成员，属于被监督之列。可还是不能监督，因为到现在还没有监督同级党委成员的具体规定可以实施。另外纪委也犯了党委的毛病，办案经费等老总批准，不批准什么事也干不成。

第四，监事会资产监督形同摆设。由于目前对国有公司监督只有原则意见，没有具体实施办法，因此无法开展行动。相当数量的国有公司没有监事会，而有监事会的也只是党委、纪委或工会的领导兼任，徒有其表。名义上监事会是上级派出监督机构，实际上在老总们控制之下，监事会的一切开支和人员配备，得由老总批准，监督自然流于形式。

第五，职工民主监督徒有其表。尽管党的十七大报告首次写入“基层群众自治制度”，意味着这一制度被正式纳入中国特色的政治制度范畴。但在企业经营运转过程中，职代会的各项职权多数处于“沉睡”的状态，真正发挥监管作用尚需时日。

透明是国外国企监管共性

在国外国企负责人的监管中，最强大的一股力量来自于议会的监督。在美国，议会通过立法，决定有关国有企业的一系列重大问题。联邦政府能否组建一个国有企业，必须经过美国国会的审议和批准。国有企业的董事长由同级议会任命。议会决定对所属国有企业是否给予财政拨款，给予多少拨款，拨款的无偿或有偿以及有偿款项的偿付方式。

同时，国企的运作是透明化的，既然主人是全民，全民就有权知道企业的运作。美国、英国、瑞典、芬兰等国家政府要求，不论是国有上市公司还是非上市公司，都要建立公开透明的财务报告制度，企业的月度、季度、年度财务报告都要通过网站等方式按期向社会公开，接受政府和全社会的监督。不少国家还将全部国有企业的年度报告汇编成书公开发行。

上世纪70年代，新加坡政府决定由财政部负责组建一家专门经营和管理原国家投入到各类国联企业的资本的国家资产经营和管理公司。这家公司就是淡马锡公司，政府赋予它的宗旨是：通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司。根据当时政府的委托，新加坡开发银行等36家国联企业的股权（总额达3．45亿新元，约合7000多万美元），被授权由淡马锡公司负责经营。新加坡政府通过董事代表制实现对企业的监管。根据这种制度，各政联公司的董事主要包括主席、政联公司提名的董事、淡马锡提名的董事以及政府部门委任的董事等组成。其中，主席的任期最长不超过9年，董事最长任期不超过6年。同时，淡马锡的董事会成员和新加坡财政部部长也定期审查并访问政联企业，以加强对这些公司的监管。所有政联公司除了向淡马锡呈交一年一度的财政报表外，也定期汇报业务的发展情况。淡马锡上只对财政部负责，下几乎统管所有政联企业，既无横向交叉，也无中间环节，可以保证对企业实行严密和有效的监管。

构筑多层次监管体系

为加强国企负责人有效监管，中央和地方出台过相当数量的文件。如人社部等六部委出台的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》、国务院国资委出台的《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》等，都对国企负责人的薪酬公开和职务消费公开做出了严格的规定。

近期，中办、国办还颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对颇具中国特色的审计制度进一步做出了规范。但审计署相关负责人坦言，在审计资源有限的条件下，对这些庞大的央企集团领导人员实施经济责任审计，存在着联合监督到位难、范围监督到位难、财务监督到位难和责任监督到位难等问题。

国务院国资委国有重点大型企业监事会主席季晓南认为，国有企业理应更多地接受社会和公众的监督,上市公司通过产权转让获得更多的社会资本,理应接受社会的监督。

法学专家则认为，仅仅依靠国资委系统和企业内部的监管是远远不够的。该专家指出，《行政监察法》未吸收《行政监察条例》关于全民所有制企业和事业单位参照执行的有关规定，致使国有企业监察无法可依，国有企业监督机制被破坏。因此，修正国有企业监察不属于监察体系范畴的错误认识，重新审视监察体系与国有企业监督机制的关系是非常有必要的，理顺国有资产监督管理机构（国资委）、国有企业监督机构与纪检监察机关之间的法律关系，构建相互制约、相互协调的监管组织机构，尤其是发挥纪检监察机关在国企监管中的作用，是构建国企负责人惩防体系的组织保证。