“央地同盟”边界何在

“央地同盟”边界何在

省长带队，豪华招商；专门成立“推进与中央企业合作发展工作处”机构……在央企进军地方的热潮中，地方政府的热情态度起到了非常重要的主导作用。

“央企不差钱、有实力、讲信誉，是地方招商引资最可靠的伙伴和最主要的对象。”湖北省国资委主任杨泽柱的观点颇有代表性，他认为，当前央企发展也有瓶颈制约，一线城市的发展空间有限，央企想拿相对便宜的土地，想获得更多的资源，与地方政府应该说是两相情愿、一拍即合。

中国水利水电建设集团公司总经理汤明博士告诉本报记者，“在我国，中央企业是国家功能的补充，众多关系国计民生、国家安全的行业，项目风险大、投资回报期长，民间资本薄弱，不便参与，只有靠大资本、高起点、大资源配置完成，很多重任理所当然地落在国有企业肩上。”

而中央企业大量“迎娶”地方项目的一个重要原因，来自越来越宽松的政策空间。在今年1月召开的全国国资监管工作会议上，国资委对中央企业的投资管理取得了重大突破：从过去要求的央企地方投资一定要控股，转变为央企可以控股，也可以参股，中央企业可以与地方国有企业进行合作，也可以与地方民营企业进行合作。

此项政策的突破，使得地方陷入困境的国企改革模式找到了新的方式，依赖地方政府支持，央企可以迅速涉入地方国有企业的资产重组进程。目前，受央企强大的经济实力和大规模项目投资的吸引，地方政府无论是“甩包袱”还是“娶新娘”，都难以抵抗央企的实际诱惑。

“每个地方政府，都在争夺央企的大型项目，往往一个百亿元的投资，就可以拉动地方GDP增长数个百分点。”一位地方招商引资的官员告诉本报记者，目前，这种迎接央企的潮流已经在政府内形成共识，这种“央地同盟”，也从最初的几个省份，迅速扩展到了中西部地区的广泛省市。“你想，连广东这样的经济发达省份，都从中央拉到了数万亿元的项目投资，我们这些落后地区的压力就更大了”。地方困境

地方政府热切欢迎企业的一个重要原因，源于地方财政的“体力不支”。根据统计数据，1994年实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。

缺钱又事多的地方政府只能“负债经营”。中国银监会主席刘明康透露，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。

2月22日，梁振功委员在海南省政协五届四次会议第二次全体会议上直言，2010年海南省政府一般预算收入为271亿元，而截至2010年11月底，全省各级政府融资平台贷款余额增至798.67亿元，政府负债率过高。梁振功表示，据调查，一些地方政府融资负债率高达300%，大大高于国际风险警戒线80%—120%的水平。地方政府行为的“囚徒困境”，显得更加突出。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示，中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。

在这种情况下，“卖地”和“招商”成了地方政府部门最重要的工作之一。地方政府行为的企业化模式由此形成，以“放权让利”为特征的分利化改革及市场经济的发展，使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源权利，并成为相对独立的行为主体和利益主体。

随着地方政府的经济和财政权力增加，在追求利润的激励下，各地地方政府想方设法、因地制宜，积极主动地推动地方经济发展。

中央财经大学财政学院马海涛认为，一些地方政府为争夺项目，出台了税收、房租、土地等优惠政策，部分大城市还针对内资项目制定了户口、住房和教育等照顾政策。地方政府出于发展地方经济或者其他各种目的，经常会做出违背中央精神和国家政策的行为，如地方政府招商引资中的减免税收行为、提供政策性住房行为和发达城市吸引中西部成熟企业行为等。这些行为有的是违法行为，如减免税收，除非符合法定情形，地方政府是无权减免企业税收的。有的违背了原有政策的意图，如政策性住房本来属于民生工程，是提供给中低收入阶层的，却被用来招商引资。央企进退

中央企业在诸多领域的进与退，似乎没有太多自主权，也让公众雾里看花。

2008年金融危机来袭，中国政府启动4万亿元经济刺激计划。近九成的项目被国有大中型企业拥有，央企也因此成为大规模投资的最为主要受益者。其中，中国中铁、中国铁建就占据了6000亿元铁路基建投资的主要部分；中国南车、中国北车共享了3000亿元的铁路机车购置投资；而中交集团则成为了1万亿元交通固定资产投资的主要受益者。

2009年，央企进军步伐加快。从“中粮入股蒙牛”、“山西煤矿重组”、“东星航空破产”、“国有航空公司获巨额注资”，再到接连不断的“央企地王”……央企的一进一退间，都引起了舆论的广泛关注。

国资与民资的进退逻辑，似乎也因此显得愈发明确。针对企业高层的问卷调查和学术界的普遍讨论，都认为理应给予民企公正、公平的市场环境和平等的资源配置。

北京科技大学教授赵晓对本报记者说，“直到如今，外资与国企的超国民待遇，民营企业也没享受到。”

而更多的学者则认为，垄断行业的改革已经严重滞后，部分国有企业，尤其是大型中央企业在做大做强的宏伟目标之下，原来的垄断不但没有打破，新的垄断还在增强，十分令人担忧。他们不仅垄断了资源，而且垄断了资金，垄断了市场，垄断了产业链，产业链越拉越长。

“央企改革是‘十二五’期间的核心环节。但是央企垄断改变了我国的价格形成机制和资源获得机制。”中国企业改革与发展研究会常务理事李开发说，“一旦制度内的制约失效，就会使得其它改革都功亏一篑。”未来走向

汤明认为，央企的未来走向，可能是多种组合方式的混合体。从所有制结构看，可以是国有、民营、外资的组合；从产业链上看，可以是处于产业链上、中、下游企业的组合；从生态环境看，可以是同一产业内企业股权的合作，变竞争为合作与多赢。而随着经济改革的深入，央企可以发展实体经济与虚拟经济，开展金融、投资银行、咨询全方位联合的以资本为纽带的合作。

而财政部财政科学研究所研究员文宗瑜则专门撰文指出，央企资产重组整合的路径要修正，要通过控制央企资产规模过度扩张、央企利润过快增长，防止并抑制正在形成的三种“央企异化”态势。

在文中，文宗瑜指出，央企的无边界扩张，将有可能导致“经济社会独立王国”态势；而中央企业大规模兼并地方国企，也有可能导致“国有经济级次失衡”的不良局面。地方国有企业兼并或划转给央企，虽然可以短期内增加央企实力、扩大央企规模，但长期却可能导致地方国有企业的减少以及地方国有经济的萎缩。

“每一个中央企业必须是一颗恒星，周围是为其服务的行星或卫星，这些行星可能是民营企业、外资企业、合资企业，它们共同组成一个完美分工合作的和谐的太阳系。”汤明说，“如果恒星把周围的行星都吞没了，那也就没有地球这样的美丽世界。”

此外，央企目前频繁进入非公经济领域，也或将导致市场资源配置和市场经济规则的失衡，文宗瑜将其归纳为“市场公平竞争失效”态势。

在房地产市场迅速发展的今天，大多数央企都已经进军地产行业。去年3月22日，国资委曾制定央企退出方案，要求78户不以房地产为主业的中央企业15个工作日内制定有序退出方案，一年过去，转让出去的央企地产项目还不到30家，而获批从事房地产开发业务的央企却增添了5家新成员：鲁能、中航、神华、中煤以及新兴集团。

“凭借与民企不平等的金融资源、土地资源、政策资源等资源优势，盲目扩大资产规模，不断越界，央企进入了一些本应依靠非公经济发挥作用的领域，正在导致市场公平竞争失效的态势。”文宗瑜指出。

由此，文宗瑜认为，在此轮的央企进军地方潮流中，央企应当相应地建立起国有资本退出模式，并建立央企资产重组整合的经济社会效应评价体系，要限制央企的无边界扩张及在国内的低端兼并收购。

“央企资产重组整合，除了提高自身的竞争力以外，还要促进社会资源配置的效率。一个优秀的央企，应该是标准的制定者、参与者，资源的操作者和主导者，生态系统的推进者和责任者。”汤明说。